IN PILLOLE LA GIURISPRUDENZA DI RILIEVO DI GENNAIO – APRILE 2025

Sono in molti a chiederci di continuare a dare una cadenza ragionevole, e comunque abbastanza ravvicinata, alla pubblicazione di Pillole di giurisprudenza, magari circoscritte a quelle che noi pensiamo – anche guardando al contenuto dei temi che vengono proposti – possano maggiormente interessarvi.
Vogliamo perciò oggi dar conto – traendole da quelle depositate/rese note nei primi quattro mesi dell’anno – delle decisioni di TAR e del CdS che ci sembrano meritevoli di notazioni o commenti.
Più in là ci soffermeremo naturalmente anche sui provvedimenti del periodo successivo per poi – come al solito – riportare anche alla fine di quest’anno, nell’unico numero dell’edizione “cartacea” di Piazza Pitagora [esattamente nella rubrica “Normativa, giurisprudenza & prassi (in pillole)” che del resto ci pare ormai ben conosciuta], tutte le note di commento sui provvedimenti più rilevanti, giurisdizionali e amministrativi, dell’intera annata riguardanti il settore.
Procederemo, anche in questa selezione relativa al periodo gennaio-aprile 2025, in ordine cronologico crescente, ma facendola precedere da un’indicazione sommaria dei titoli dei 14 argomenti/temi, più o meno ampi, oggetto delle 14 sentenze che abbiamo scelto.

Sommario

1. Ancora sulla preclusione decennale nel concorso straordinario
2. Il trasferimento di titolarità di una farmacia mentre è in corso di esame un’istanza di spostamento dell’esercizio nell’ambito della sede…
3. Una revisione della p.o. forse non propriamente… cristallina
4. Quando la distanza, superiore a 200 metri all’atto della domanda di autorizzazione al trasferimento di una farmacia nella sede, si “riduce” sotto il limite legale nel corso del procedimento… – Il giudizio di appello.
5. Trasferimento di sede: i pareri di ASL e Ordine sono “obbligatori”?
6. L’erronea dispensazione di un farmaco prescritto dal MMG in regime di DPC
7. Il trasferimento di una farmacia in deroga al criterio della distanza minima
8. Il procedimento per l’installazione di monitor pubblicitari in vetrina
9. La difformità tra elemento descrittivo e rappresentazione grafica di una sede farmaceutica nella p.o.
10. La discrezionalità dell’Amministrazione comunale nella localizzazione di una sede di nuova istituzione
11. La competenza all’adozione del provvedimento di revisione della p.o. e il ruolo dei pareri dell’A. e dell’Ordine dei Farmacisti
12. La revoca dell’avviso indetto per l’apertura di un dispensario…
13. Un provvedimento che “limita” la pubblicità sanitaria di un farmaco da banco…
14. Una nota “in parte illegittima” avente ad oggetto la sperimentazione dei nuovi servizi erogabili nelle cd. “farmacia di comunità” e l’erogazione di servizi nei locali distaccati dalla farmacia

* * *

• Ancora sulla preclusione decennale nel concorso straordinario campano…

Consiglio di Stato – parere n. 8 del 07/01/2025 su Ric. Straordinario al PdR

Siamo dunque di fronte al parere reso dal CdS in un ricorso straordinario che oggi – diversamente da quanto è stato fino a circa 15 anni fa – è vincolante per la p.a. e dunque il provvedimento decisorio ha la forma di un provvedimento amministrativo ma la natura di una sentenza, che per di più, emanata sostanzialmente dal Consiglio di Stato non può che essere inoppugnabile.

Nella specie, il giudizio verte sulla legittimità/illegittimità di un provvedimento regionale che, conformandosi alle linee dettate dal CdS, e prima ancora dallo stesso Tar di Napoli, sulla nota “questione campana” [riguardante in particolare l’ampio ambito applicativo che in quel concorso – e in alcuni interventi, amministrativi e giurisdizionali che lo hanno riguardato – è stato assegnato alla ormai famigerata “preclusione decennale”], ha escluso dalla procedura, e segnatamente dalla fase relativa al primo interpello, l’associazione composta dalle ricorrenti per aver una delle co-associate ceduto una frazione della quota da lei posseduta in una società titolare di farmacia rurale.

Nel respingere il ricorso, i giudici aderiscono perciò alle considerazioni qui già fatte proprie dal CdS, evidenziando come il procedimento di assegnazione della sede previsto dal bando si caratterizzi per essere una fattispecie a formazione progressiva, composta da una prima fase di assegnazione della sede da accettare entro quindici giorni [che dà luogo ad una situazione giuridica temporanea in cui tuttavia il candidato è solo astrattamente assegnatario della sede] e una seconda fase costituita dall’autorizzazione rilasciata dalla Regione [che infatti in Campania è tuttora l’amministrazione competente] all’apertura dell’esercizio farmaceutico.

Le situazioni di incompatibilità dovevano essere rimosse, osservano i giudici, nel periodo intercorrente tra l’assegnazione della sede e l’autorizzazione che coincide con l’assegnazione della titolarità della farmacia. Pertanto, l’incompatibilità rappresentata dalla titolarità della farmacia doveva essere rimossa, mediante la rinuncia alla sede precedentemente ottenuta o della quota societaria, prima dell’autorizzazione, a pena di decadenza dall’assegnazione della sede, essendo infatti in questo caso inapplicabile – continua il Tar – l’art. 112 TU.San. sulla decadenza di diritto di un titolare di farmacia che ne consegua un’altra in un concorso ordinario.

• Il trasferimento di titolarità di una farmacia mentre è in corso di esame un’istanza di spostamento dell’esercizio nell’ambito della sede…

Consiglio di Stato – sent. – 08/01/2025, n. 104

La controversia decisa prendeva le mosse da un diniego opposto dalla Regione sull’istanza di autorizzazione al trasferimento di una farmacia in locali nuovi ubicati all’interno della stessa circoscrizione.

Il diniego [con i relativi atti c.d. presupposti] viene impugnato dalla farmacia istante in primo grado dinanzi al TAR Campania, che dichiara il ricorso inammissibile ritenendo dirimente la questione pregiudiziale – sollevata in via di eccezione dall’Amministrazione comunale resistente – della sopravvenuta carenza dell’interesse alla definizione nel merito del gravame, per avere il ricorrente trasferito a terzi, nelle more della definizione del procedimento di autorizzazione allo spostamento, la titolarità dell’esercizio.

Il TAR esclude, in buonissima sostanza, la possibilità di prosecuzione del giudizio tra le originarie parti contendenti, ricavando tale conclusione dal carattere personale – come tale, quindi, intrasferibile – dell’interesse legittimo [ascrivibile/riconducibile, per intenderci, alla situazione giuridica soggettiva di cui è titolare il soggetto che propone un ricorso] vantato dall’originario titolare di farmacia e che, quindi, rimarrebbe in capo a quest’ultimo anche a seguito del trasferimento del “bene farmacia”.

In appello, il CdS condivide le considerazioni del giudice di primo grado, argomentando in modo ancor più dettagliato e anche, crediamo, abbastanza condivisibile.

I giudici evidenziano, infatti, che:

i)  oggetto della cessione è [anche] l’autorizzazione all’esercizio dell’attività farmaceutica (o, se si preferisce, la titolarità della farmacia ex art. 12 della legge 2 aprile 1968, n. 475), e non la sola azienda farmaceutica, intesa quest’ultima – come peraltro è indiscutibile – quale complesso di beni organizzato per l’esercizio dell’impresa, coincidente con i locali adibiti all’esercizio farmaceutico e con le dotazioni ad essa afferenti);

ii) ai fini del valido trasferimento della titolarità della farmacia occorrono dunque, sempre ai sensi dell’art. 12, sia il contestuale trasferimento dell’azienda unitamente al diritto d’esercizio e sia il provvedimento di autorizzazione rilasciato all’esito della verifica di idoneità dell’avente causa: è solo per effetto di quest’ultimo impulso pubblicistico che un soggetto diverso da quello originario subentra nella titolarità dell’autorizzazione all’esercizio dell’attività farmaceutica.

L’interesse legittimo, in questo caso, non transita quindi simultaneamente/contemporaneamente/contestualmente alla titolarità del bene o diritto soggettivo sottostante [la proprietà dell’azienda farmaceutica], perché esso in realtà si estingue in capo al soggetto cedente [l’originario titolare] per “ricostituirsi” in una consistenza nuova e diversa in capo al cessionario, per effetto e a seguito delle ineludibili verifiche di idoneità soggettiva che l’Amministrazione, come detto, è tenuta a compiere prima di autorizzare il trasferimento dell’autorizzazione.

E dunque, conclude il Collegio, nel corso del giudizio non è avvenuto il trasferimento del “medesimo” interesse legittimo in origine sussistente in capo al (precedente) titolare della farmacia [il ricorrente, evidentemente], perché quell’interesse si è estinto ed è venuto ad esistenza un interesse nuovo in capo al suo avente causa [il nuovo titolare]; il che, peraltro, evidenziano i giudici, non consente di negare la sussistenza di strumenti di tutela in capo a quest’ultimo, poiché proprio l’effetto novativo di questa complessa vicenda traslativa abilita il subentrante a far valere la sua posizione soggettiva, originaria e non derivata, attraverso la proposizione di una autonoma istanza di trasferimento e successivi eventuali strumenti di tutela giudiziale, senza quindi che le sue ragioni possano dirsi pregiudicate dalle iniziative in precedenza assunte dal suo dante causa.

Una sentenza, dunque, di rigetto della domanda dell’originario titolare, ma che può fornire forse qualche indicazione abbastanza chiara [anche] al nuovo titolare, ferma tuttavia la difficoltà – ce ne rendiamo ben conto – di cogliere pienamente tutti i passaggi [talora d’altronde oscuri se non addirittura apodittici…] di una decisione comunque complicata anche nello svolgimento delle tesi che intende assumere.

• Una revisione della p.o. forse non propriamente… cristallina

Tar Friuli – sent. – 13/01/2025, n. 32

La società ricorrente, titolare di farmacia, impugna nel giudizio de quo il provvedimento comunale di revisione della p.o., limitatamente alla parte in cui lo stesso modifica la perimetrazione della sede di propria pertinenza a vantaggio – di conseguenza – della sede cui appartiene la farmacia della quale è titolare il controinteressato.

Nel dichiarare il ricorso fondato, i giudici ritengono “manifesto il dedotto vizio dell’eccesso di potere nelle sue tipiche figure sintomatiche dello sviamento di potere e dell’irragionevolezza della scelta operata”.

Se è vero infatti, osserva il TAR, che la deliberazione comunale è stata assunta al dichiarato scopo di assicurare un’equa distribuzione sul territorio del servizio farmaceutico, attraverso il riequilibrio della consistenza degli ambiti territoriali delle due farmacie, è però evidente che la finalità enunciata è manifestamente inconsistente e costituisce in realtà solo una ragione apparente dell’adozione del nuovo assetto, in realtà motivata dalla volontà della controinteressata di trasferirsi in una porzione di sede localizzata all’ interno dell’area di competenza della farmacia ricorrente.

Dall’esame della documentazione versata in atti non sarebbe infatti emerso, secondo i giudici, alcun effettivo mutamento dell’assetto demografico o urbanistico del centro abitato tale da giustificare la modifica della perimetrazione delle sedi così come prevista dalla deliberazione impugnata.

A questo si aggiunga, prosegue il Collegio, che il nuovo ambito territoriale della farmacia controinteressata, come ridisegnato dal provvedimento di revisione, risulta manifestamente irrazionale, anche soltanto esaminandone la forma grafica, che sembrerebbe rendere evidenti “i reali intenti dell’Amministrazione, consistenti nel consentire, in prospettiva e in completa adesione alle richieste ricevute dalla farmacia controinteressata”.

Infine, conclude il TAR, la scelta operata si presenta ancor più irrazionale se si considera che l’“incursione” grafica dell’area della farmacia ricorrente come ridefinita, e – ancor di più – l’eventuale inserimento della nuova sede proprio in quel lembo geografico determinerebbero un sostanziale “spacchettamento” in due dell’area di pertinenza della stessa, con la paradossale conseguenza che, in caso di trasferimento della controinteressata, per larga parte della popolazione residente nell’area farmaceutica di competenza della ricorrente, risulterebbe più agevole raggiungere la nuova sede della controinteressata che non la stessa farmacia ricorrente.

Fattispecie come quella oggetto del giudizio, per la verità, sono abbastanza ricorrenti e quindi possono riproporsi – magari per la diversa “forza” sul territorio dei singoli protagonisti – vicende delicate che possono anch’esse finire sul tavolo del giudice amministrativo, e magari essere definite proprio allo stesso modo che abbiamo appena visto.

• Quando la distanza, superiore a 200 metri all’atto della domanda di autorizzazione al trasferimento di una farmacia nella sede, si “riduce” sotto il limite legale nel corso del procedimento… – Il giudizio di appello.

Consiglio di Stato – sent. – 13/01/2025, n. 212

Si tratta dell’appello proposto dalla farmacia soccombente [e controinteressata] in primo grado avverso la sentenza del Tar Lazio n. 9594/2024 [già oggetto di un breve commento nella Sediva News del 26 luglio 2024 “Ancora due pillole di questo periodo”] avente ad oggetto, come forse qualcuno ricorderà, l’impugnazione, da parte del titolare di una farmacia, dell’autorizzazione rilasciata al titolare della sede contermine a spostare l’esercizio da un locale all’altro all’interno della sede di pertinenza, adducendo che da una seconda perizia, asseverata in data successiva a quella prodotta dall’interessato unitamente all’istanza di autorizzazione, la distanza tra i due esercizi si è rivelata inferiore ai 200 m, contrariamente alle risultanze della prima perizia [e della successiva  verifica da parte dell’amministrazione] nella quale invece la distanza legale risultava rispettata. Nel corso del procedimento avviato a seguito dell’istanza del titolare della farmacia da trasferire – e, anzi, parecchio tempo dopo la presentazione dell’istanza [seppur sempre anteriormente, è chiaro, al provvedimento finale di autorizzazione] – erano stati aggiunti nello “stato dei luoghi” uno o due attraversamenti zebrati inesistenti sia al tempo della prima perizia che al tempo della verifica effettuata dall’amministrazione subito dopo il ricevimento della domanda.

Il TAR aveva in quell’occasione [con una decisione da noi giudicata allora “sorprendente] accolto il ricorso, richiamando il principio “tempus regit actum” che secondo i giudici romani avrebbe imposto, anche in un caso come questo, che l’amministrazione, cioè Roma Capitale, rinnovasse la verifica e procedesse a una terza, magari a una quarta o quinta perizia/verifica lungo tutto il tempo che divide la presentazione dell’istanza dall’adozione o non adozione del provvedimento richiesto, perché l’actum sarebbe sempre e comunque proprio quello del provvedimento.

Ebbene, in sede di appello il CdS ha ora ribadito la correttezza di tale impostazione, evidenziando che “lo scrutinio di legittimità del provvedimento amministrativo non può che avvenire avendo riferimento alla statuizione di fatto e di diritto che all’amministrazione si prospetta al tempo della relativa adozione, e cioè proprio secondo il principio del tempus regit actum, sicché la pubblica amministrazione deve considerare, ai fini dell’adozione del provvedimento conclusivo, anche le modifiche normative e di fatto che siano intervenute durante il procedimento e non anche attestarsi su quelle esistenti al momento della presentazione dell’istanza”.

Nel caso di specie, proseguono i giudici, il riferimento al tempo di adozione del “provvedimento amministrativo” (inteso come quello che definisce il procedimento) non può che riferirsi al momento dell’autorizzazione al trasferimento della farmacia adottata da Roma Capitale, e non già al sopralluogo operato dagli agenti della ASL – che era avvenuto, ricordiamo ancora una volta, in data precedente – il quale costituisce invece un atto istruttorio ed endoprocedimentale.

Va peraltro rilevato, precisa infine il CdS, che l’apposizione delle strisce pedonali per cui è causa non può logicamente e ragionevolmente definirsi un “mero mutamento di fatto”, alla stregua di un accadimento accidentale cui il Comune rimane estraneo, perché tutte le modifiche alla viabilità delle strade comunali conseguono invece a precise determinazioni finalizzate alla cura dell’interesse pubblico (nella specie la sicurezza dei pedoni), adottate dai competenti uffici comunali nell’esercizio della funzione amministrativa, e sono quindi sempre riferibili ed imputabili alla medesima autorità (Roma Capitale) che ha successivamente adottato il provvedimento autorizzativo al trasferimento dalla farmacia.

Nonostante queste ulteriori notazioni [che ci sembrano francamente un po’… forzate] del Supremo Consesso, a noi continua a sembrare “sorprendente” questo arresto della giurisprudenza in una fattispecie secondo noi particolarissima come quella decisa, e d’altronde almeno noi facciamo fatica a immaginare che l’aggiunta di un attraversamento zebrato – magari dell’ultimissima ora, rispetto allo stato dei luoghi caratterizzante la  fase di avvio del procedimento – possa imporre all’amministrazione procedente una o più nuove ri-misurazioni della distanza addirittura fino al giorno stesso del rilascio o  del diniego del provvedimento di autorizzazione all’apertura di una nuova farmacia o allo spostamento all’interno della sede di un esercizio di vecchia istituzione.

Qui, insomma, il “tempus regit actum” ci pare andasse applicato diversamente…

• Trasferimento di sede: i pareri di ASL e Ordine sono “obbligatori”?

Consiglio di Stato – ord. – 17/01/2025, n. 217

L’ordinanza cautelare viene resa in questo  caso nell’ambito di un giudizio avente ad oggetto il rigetto della domanda di rideterminazione dell’originario perimetro della sede farmaceutica ricorrente [finalizzata evidentemente ad ottenere il trasferimento dei locali della relativa farmacia nella porzione territoriale ascritta a una sede confinante].

In sede di sospensiva il TAR, nel ritenere il ricorso assistito da sufficienti profili di fumus boni juris, evidenzia come nel caso di specie sia stata da un lato “omessa la necessaria e preventiva verifica, da parte dell’Amministrazione comunale intimata, dell’effettiva assenza di locali nell’ambito della sede farmaceutica [di pertinenza]; dall’altro, pretermessa l’adozione dei preventivi pareri obbligatori di competenza dell’Asl e dell’Ordine dei Farmacisti e, quindi, violata la disciplina contenuta nell’art. 2 della l. n. 475/1968” [nonostante in realtà ci sembra che la più recente giurisprudenza si sia espressa in termini diametralmente opposti, quindi nel senso – perlomeno al ricorso di certi presupposti – della non obbligatorietà di tali pareri, nei casi di trasferimento di una farmacia già esistente].

In ogni caso, il CdS conferma gli assunti del giudice di primo grado, respingendo l’appello cautelare, anche se – probabilmente per errore – ricorrendo a una motivazione poco chiara, basata sulla ritenuta insussistenza di “un danno grave ed irreparabile per i ricorrenti”.

• L’erronea dispensazione di un farmaco prescritto dal MMG in regime di DPC

Tar Piemonte – sent. – 28/01/2025, n. 236

Il giudizio ha per oggetto l’impugnazione della nota emessa a seguito di un controllo tecnico ex art. 10 del D.P.R. n. 371 del 1998 nel corso del quale era stato comunicato alla ricorrente il riscontro di un’inadempienza relativa a una ricetta spedita dalla farmacia in DPC (“dispensazione per conto”).

Nel respingere il ricorso promosso dalla farmacia avverso tale nota, i giudici affermano che la fattispecie per cui è causa è riconducibile alla previsione di cui all’art. 4 comma 9 del D.P.R. n. 371 del 1998, cioè all’ipotesi di ricetta incompleta degli elementi previsti alla lettera c) del medesimo articolo [cioè senza prescrizione, in quanto il medico di medicina generale aveva, nel caso di specie, rilasciato una ricetta per un farmaco che non avrebbe potuto prescrivere, rendendo  appunto la prescrizione tamquam non esset], cosicchè, secondo la citata disposizione convenzionale, la ricetta viene addebitata direttamente alla farmacia.

Con riferimento a questa vicenda il Collegio osserva, in particolare, che l’isavuconazolo, potente farmaco per l’aspergillosi e la mucormicosi, può essere prescritto solo dallo specialista ematologo infettivologo, e non anche dal MMG, per cui solo se prescritto dallo specialista può essere dispensato dal farmacista con la DPC, “cioè il sistema per cui l’A. acquista i farmaci e li dispensa ai pazienti tramite distribuzione nelle farmacie territoriali, le quali per il servizio vengono pagate dall’A”.

• Il trasferimento di una farmacia in deroga al criterio della distanza minima

Tar Emilia-Romagna – sent. – 03/02/2025, n. 106

Qui il giudizio verte sull’impugnazione di un provvedimento di rigetto della richiesta di autorizzazione al trasferimento della farmacia ricorrente, sulla base del mancato rispetto della distanza minima rispetto all’esercizio più vicino.

A sostegno della domanda di trasferimento, la farmacia ricorrente allegava che i locali attualmente utilizzati non risultassero più sufficienti per dimensioni a garantire l’erogazione dei nuovi servizi sanitari della c.d. farmacia di comunità, oltre a non essere del tutto salubri per problemi di infiltrazione, evidenziando altresì la circostanza che i locali già insistessero a una distanza di 40 metri dalla vicina farmacia, in deroga quindi alla distanza legale di 200 m., mentre i nuovi locali, posti a oltre 100 metri rispetto ai precedenti 40, avrebbero consentito alla ricorrente l’erogazione di servizi ulteriori in favore degli utenti, senza alcuna logica ragione idonea ad impedire il trasferimento richiesto.

Il Collegio accoglie il ricorso, ricordando che la previsione della distanza minima tra farmacie risulta funzionale alla garanzia dell’efficienza del sistema farmaceutico attraverso la capillare diffusione delle farmacie in relazione a tutti servizi erogati e che dunque tale criterio può essere anche derogato per bilanciare, se del caso, tale esigenza con i principi di libertà di iniziativa economica ex art. 41 Cost.

Pertanto, conclude il Collegio, laddove lo spostamento dell’esercizio farmaceutico all’interno della zona di riferimento non arrechi pregiudizio all’utenza, l’Amministrazione può autorizzarlo anche in deroga alla distanza minima, così da garantire la libera iniziativa economica, tenuto conto degli specifici e concreti profili del caso sottoposto al suo esame.

Siamo alle solite: anche la distanza di 200m, come le altre c.d. legali [i 400 o i 1.500 m. nel caso di farmacie aggiuntive, o i 3.000 m. per quelle soprannumerarie],  possono in realtà essere derogate ed è facile – agganciandosi anche, talora forse un po’ troppo… acrobaticamente, a un precedente della Corte europea di Giustizia – individuarne per il giudice amministrativo il fondamento e perciò anche la legittimità del provvedimento.

• Il procedimento per l’installazione di monitor pubblicitari in vetrina

Tar Lazio – sent. – 26/02/2025, n. 4247

Nel giudizio, avente ad oggetto l’impugnazione della determinazione comunale di archiviazione della comunicazione, presentata nel 2019 dalla farmacia ricorrente per l’installazione di monitor LED pubblicitari nelle vetrine dell’esercizio, e di conseguente rimozione degli stessi, il Collegio accoglie il ricorso, ritenendo il provvedimento viziato da plurime violazioni procedimentali, tra cui: la mancata esecuzione dell’accertamento de quo in contraddittorio con la parte interessata; lo svolgimento del procedimento da parte di un ente privo di competenze specifiche in materia di pubblicità e impianti luminosi; la mancata esposizione di indicazioni tecniche dettagliate su eventuali violazioni in termini di luminosità o interferenza con la segnaletica stradale; la mancata valutazione del rispetto della normativa sulle vetrofanie; la violazione dei diritti di partecipazione procedimentale della ricorrente.

Insomma, come vediamo, si trattava di un provvedimento – per il TAR – macroscopicamente illegittimo e quindi viene da chiedersi se e come ne abbia subito le conseguenze, sul versante evidentemente risarcitorio, il funzionario comunale responsabile del procedimento.

• La difformità tra elemento descrittivo e rappresentazione grafica di una sede farmaceutica nella p.o.

Tar Campania – sent. – 04.03.2025, n. 1760

Il Tar aderisce al consolidato orientamento della giurisprudenza amministrativa secondo cui, in caso di difformità tra il dato letterale/descrittivo della zona di pertinenza di una sede farmaceutica contenuto nella relativa autorizzazione all’apertura e all’esercizio e quello cartografico ricavabile dalla planimetria allegata, deve essere attribuita prevalenza al primo, laddove naturalmente sia chiaro nell’individuare la zona di riferimento, indicando testualmente le vie che ne delimitano il perimetro.

• La discrezionalità dell’Amministrazione comunale nella localizzazione di una sede di nuova istituzione

Tar Emilia-Romagna – sent. – 04/03/2025, n. 208

Il Collegio ricorda che la scelta del Comune di stabilire le zone in cui collocare le nuove farmacie risulta svincolata dalla necessità di definire esattamente un territorio di astratta pertinenza di ciascun nuovo esercizio e non incontra limiti nella perimetrazione delle sedi già aperte, dovendo solo assicurare un’equa distribuzione sul territorio degli esercizi.  Ne deriva, osservano i giudici, che il bacino di utenza di una sede può essere anche di dimensioni più ridotte rispetto alle altre, attesa la finalità della nuova disciplina di assicurare una più capillare presenza delle farmacie sul territorio e il maggior accesso dell’utenza al servizio. La discrezionalità esercitata in materia dal Comune risulta, dunque, sindacabile dal giudice amministrativo solo in caso di manifesta irragionevolezza o errore di fatto.

• La competenza all’adozione del provvedimento di revisione della p.o. e il ruolo dei pareri dell’A. e dell’Ordine dei Farmacisti

Tar Calabria – sent. – 12/03/2025, n. 168

Il Collegio accoglie il ricorso promosso dalla farmacia ricorrente avverso la delibera del Consiglio comunale di revisione della p.o., ritenendo meritevoli di condivisione le censure mosse sul versante dell’incompetenza del Consiglio comunale all’adozione della richiamata delibera di revisione e su quello del vizio procedurale riveniente dall’omessa acquisizione dei pareri dell’A. e dell’Ordine dei Farmacisti territorialmente competenti.

Quanto al primo profilo, i giudici osservano che, alla luce dell’orientamento giurisprudenziale assolutamente prevalente formatosi in relazione all’art. 2 della l. n. 475 del 1968, come modificata dal d.l. n. 1 del 2012, la competenza alla revisione della p.o. esorbiti dalle attribuzioni del Consiglio comunale, rientrando invece tra le prerogative della Giunta [quel che tuttavia non vale sul territorio siciliano perché una l.r. Sicilia, Regione a statuto speciale, dispone altrimenti ma legittimamente]. Né – contrariamente a quanto dedotto dal Comune resistente in sede difensiva – il vizio in questione potrebbe ritenersi sanato per effetto della (postulata) partecipazione all’adunanza consiliare, nel caso di specie, di tutti i componenti della Giunta comunale in qualità di consiglieri, risultando sufficiente a confutare tale singolare effetto la mancanza alla seduta in questione di un assessore esterno.

Quanto al secondo profilo, il Collegio ritiene che la tesi di parte resistente, secondo cui l’acquisizione dei pareri in argomento sarebbe necessaria “esclusivamente per l’identificazione delle zone in cui collocare le nuove farmacie da istituire in base al quoziente incrementato dal d.l. n. 1 del 2012”, non possa essere condivisa, ricollegando al contrario l’art. 2 della l. n. 475 del 1968 l’adempimento di cui trattasi a qualsiasi variazione incidente sulla pianta organica delle sedi farmaceutiche. In coerenza con le finalità proprie dell’istituto della revisione della p.o., proseguono i giudici, deve infatti ritenersi che il coinvolgimento nel procedimento di revisione dell’A. e dell’Ordine dei Farmacisti debba essere assicurato non soltanto nel caso di istituzione di nuove farmacie ma anche là dove l’Ente comunale intenda operare una diversa dislocazione territoriale delle sedi farmaceutiche preesistenti, dovendo necessariamente risultare preordinate anche tali variazioni a perseguire l’obiettivo della più estesa accessibilità al servizio farmaceutico da parte dell’ intera comunità stanziale nel territorio comunale.

Ancora una volta un Tar non tiene in alcun conto – omettendone qualsiasi citazione – di qualche decisione di segno opposto del Consiglio di Stato.

• La revoca dell’avviso indetto per l’apertura di un dispensario…

Tar Campania – sent. – 12/03/2025, n. 488

Il Tar conferma la legittimità della revoca dell’avviso pubblico indetto per l’apertura di un dispensario farmaceutico [revoca motivata dal fatto che la predisponenda revisione della p.o. avrebbe determinato l’esistenza di una sede farmaceutica nella medesima zona ove era stato previsto il dispensario, con conseguente venir meno delle ragioni che avevano comportato l’istituzione dello stesso], impugnata dalla farmacia ricorrente in qualità di unica partecipante alla procedura di cui al richiamato avviso.

Secondo i giudici, l’emersione di un’esigenza di revisione sistemica dell’assetto territoriale dei presidi farmaceutici denotava, nel caso di specie, l’incongruenza della soluzione adottata ex ante di apertura di un dispensario, che, all’indomani della revisione anzidetta, si sarebbe rilevata inevitabilmente superflua ed esuberante rispetto al concreto fabbisogno di erogazione dei farmaci entro il comparto di riferimento.

Se è vero, infatti, che “una soluzione che non preclude in senso assoluto la possibilità di aprire dispensari anche in zone presidiate da farmacie attive appare giustificata dalla necessità di dotare il sistema della capacità di fronteggiare anche situazioni del tutto peculiari in cui, pur a fronte di una razionale programmazione del servizio sul territorio, permangano, a causa della sfavorevole configurazione dei luoghi, aree scoperte o non adeguatamente servite del presidio di zona”, è altrettanto vero che un simile approccio, proprio per il suo carattere contingente, è da intendersi superato in radice dalla determinazione – assunta a valle del compiuto riesame in autotutela – di riordinare in via definitiva l’assetto territoriale del servizio di distribuzione dei farmaci, ossia di riprogrammare la pianta organica delle sedi, mediante copertura di quelle vacanti e riperimetrazione dei comparti di operatività, finalizzata a risolvere le emerse problematiche di raggiungibilità dei presidi rispetto a talune zone dell’agglomerato urbano.

Come sicuramente qualcuno avrà rilevato, il Tar ha sostanzialmente evocato – escludendone tuttavia i presupposti applicativi nella fattispecie decisa – il fantomatico “dispensario ancillare”, una genialata [pienamente condivisibile, almeno secondo noi] del Consiglio di Stato di una decina di anni fa rimasta peraltro una voce praticamente isolata

• Un provvedimento che “limita” la pubblicità sanitaria di un farmaco da banco…

Tar Lazio – sent. – 17/03/2025, n. 5459

Qui la Società ricorrente, concessionaria per la vendita in Italia della specialità medicinale di automedicazione Voltaren Emulgel 2% gel, chiede l’annullamento di un provvedimento ministeriale adottato a seguito della richiesta – presentata naturalmente dall’azienda produttrice – di autorizzazione ad effettuare pubblicità sanitaria per il detto medicinale, nella parte in cui esso approva l’indicata richiesta apportando, però, una modifica al messaggio pubblicitario mediante l’eliminazione dell’aggettivo “più vantaggioso” riferita al formato da 180g. L’Amministrazione resistente adduce, a motivo della modifica apportata, il fatto che l’espressione “più vantaggioso”, poiché tipicamente utilizzata per confezioni scorta di prodotti di consumo comune, non potrebbe essere riferita ad un medicinale, il cui acquisto è connesso ad una specifica esigenza terapeutica dalla quale dipende anche la scelta del formato più utile.

Il Tar [non proprio condivisibilmente] accoglie il ricorso, ritenendo sproporzionata ed eccessiva la conclusione secondo cui la mera conoscenza in termini pubblicitari della maggiore convenienza economica nell’acquisto di una confezione piuttosto che di un’altra del medesimo medicinale da banco possa indurre per ciò solo l’utente a considerarlo un prodotto alimentare o altro di consumo e a farne pertanto un uso sconsiderato e non strettamente legato alle finalità terapeutiche.

L’elemento pubblicitario, infatti, va pur sempre inserito nello specifico contesto di garanzie a tutela della salute che la pubblicità sanitaria deve rispettare in base alle richiamate disposizioni (l’acquisto in farmacia, la denominazione del prodotto, le indicazioni terapeutiche, ecc.) e, non da ultimo, va valutato in relazione alle caratteristiche specifiche del medicinale che, nel caso di specie, è in sostanza una pomata, non facilmente assimilabile ad un alimento e neanche a un cosmetico.

Infine, concludono i giudici, trattandosi di medicinali da banco per i quali non è richiesta la prescrizione del medico, il diniego per come motivato dall’Amministrazione finisce solo col privare il pubblico della possibilità di effettuare una scelta più facilmente consapevole da un punto di vista economico nell’acquisto del relativo medicinale.

Anche queste conclusioni sembrano discutibili.

• Una nota “in parte illegittima” avente ad oggetto la sperimentazione dei nuovi servizi erogabili nelle cd. “farmacia di comunità” e l’erogazione di servizi nei locali distaccati dalla farmacia

Tar Sicilia – sent. – 22 aprile 2025, n. 883

Siamo in un giudizio, che comunque molti farmacisti ben conoscono, in cui il Tar è stato chiamato a decidere su un ricorso – di varie strutture autorizzate, accreditate e convenzionate con il SSN ed operanti in Sicilia nell’ambito dell’assistenza specialistica ambulatoriale – contro una nota regionale volta a fornire linee di indirizzo per la sperimentazione dei nuovi servizi erogabili nelle cd. “farmacia di comunità” e a procedimentalizzare l’iter per l’esercizio dell’attività nei locali esterni delle farmacie e lo svolgimento di singoli servizi (telemedicina, holter cardiaco, elettrocardiogramma, spirometria, indagini strumentali ecc.).

Dopo aver compiuto un’accurata ricostruzione dei principali interventi normativi e giurisprudenziali registratisi in materia dal 2009 ad oggi [un tema che abbiamo tentato sempre di affrontare con i giusti approfondimenti] il Tar accoglie in parte qua il ricorso, ritenendo illegittimo il provvedimento impugnato nella parte in cui esso prevede che le farmacie possano erogare prestazioni sanitarie a carico del SSN nell’ambito di locali separati da quelli ove è ubicata la farmacia.

I giudici osservano, sul punto specifico, che la scelta compiuta dall’amministrazione risulta priva di base normativa, essendosi la Regione limitata ad aderire, nel caso di specie, al “DDL Semplificazioni 2024” (ed in particolare all’art. 23 ivi contenuto), con ciò anticipando la normativa  stessa di semplificazione, da ricondurre invece alla competenza esclusiva dello Stato in materia di determinazione essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali.

Al contrario, l’art. 1 del d.lgs. n.153/2009, pure richiamato dall’amministrazione regionale, non prevede la possibilità per il farmacista di erogare le richiamate prestazioni in locali separati dal “locale principale” della farmacia, facendo unicamente riferimento (nell’ormai famosissimo comma 2, lett. e-quater) alle prestazioni relative ai vaccini anti SARS-CoV2 ed antinfluenzali ed ai tamponi. Nessuna norma statale vigente all’epoca dell’adozione della nota censurata legittimerebbe dunque il farmacista ad erogare prestazioni sanitarie a carico del SSN nell’ambito di locali siti in ambienti esterni e totalmente separati da quelli in cui risulta ubicata la sede farmaceutica [rectius: la farmacia].

Il richiamo alla bozza del c.d. “DDL semplificazioni 2024” costituisce pertanto, secondo il Collegio, un’anticipazione non consentita, e dunque illegittima, rispetto ad una normativa, allo stato, insussistente.

E’ una decisione molto importante tanto più una fase ponte, cioè di grande transizione da una farmacia senza a una farmacia con i nuovi servizi, come quella che stiamo vivendo.

Sul tema, quindi, ci sarà ancora da dire e discutere ma soprattutto da… legiferare.

(gustavo bacigalupo & C)

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