La sede che ci è stata assegnata è descritta nella delibera regionale con la sola indicazione della zona che è un piccolo quartiere della città, e invece nella pianta organica oltre alla zona vengono citate anche due vie, una a nord e una a sud, senza però completare l’intero perimetro.
Mentre sulla base della semplice indicazione del quartiere usufruiremmo probabilmente di una maggiore scelta del locale, la precisazione delle due vie ci riduce invece in modo notevole l’area in cui ubicare la farmacia.
Come dobbiamo regolarci nella ricerca del locale?
La risposta al quesito è agevole, ma il tema che vi è proposto va in realtà molto oltre e, per quel che sta proponendo il Consiglio di Stato, merita una disamina più approfondita.
- Revisione della p.o. e bando di concorso
È evidente in primo luogo che la divergenza da voi segnalata si pone tra la generica descrizione della sede riportata nel bando regionale di concorso – perché non sapremmo quel che di diverso possa essere la “delibera regionale” cui fate cenno – e quella con alcuni ma significativi dettagli in più che si rilevano nella “pianta organica”, perciò nel provvedimento della giunta comunale che nel 2012 ha approvato la revisione straordinaria istitutiva (anche) della sede in argomento.
Se così è, si tratta certo di una vicenda singolare e anche poco spiegabile, dato che in linea generale e peraltro correttamente i bandi di concorso straordinario si sono attenuti pedissequamente – quanto agli elementi identificativi delle porzioni del territorio assegnate alle singole sedi farmaceutiche – alle indicazioni dei provvedimenti di revisione e quindi anche descrittivamente la configurazione di ogni sede, dettagliata o sommaria che fosse, nel provvedimento regionale ha per lo più coinciso con quella delineata nella deliberazione comunale.
Ma qui, come vediamo, il bando si è limitato pigramente a riportare null’altro che la denominazione della “zona” cittadina, cioè del quartiere “identificato” dal Comune come bisognoso di un incremento dell’assistenza farmaceutica, invece di replicare fedelmente la pur scarna descrizione riportata nella delibera di revisione.
Non c’è dubbio però che tra i due provvedimenti – ai fini dell’individuazione dell’area corrispondente alla vs. circoscrizione farmaceutica – a “far fede” deve essere per voi quello comunale, talché il locale andrà ricercato in quella compresa tra le due vie citate nella revisione, anche se molto ristretta rispetto alle vostre aspettative.
I confini tuttavia, come riferite, non sono minimamente tracciati sui suoi lati est e ovest e questo già di per sé può generare qualche insicurezza sull’inerenza o meno di un locale o di un altro alla sede assegnata, costringendovi pertanto – specie per le ubicazioni da questo punto di vista più incerte e per così dire “border line” – a guadagnare una sorta di preventivo via libera dell’Asl e/o del Comune, e infatti è esattamente quel che si sta verificando in alcune circostanze congeneri con le complicazioni pratiche per i vincitori facilmente immaginabili.
- Legittime per il CdS le sedi indicate in forma semplificata
Il guaio purtroppo è che, ci piaccia o meno, ormai per il Consiglio di Stato una qualche sommarietà e uno scarso rigore nella definizione degli ambiti territoriali che afferiscono alle singole sedi – quantomeno se di nuova istituzione, visto che per il momento sono le sole oggetto delle indagini del massimo giudice amministrativo – non sembrano più, in quanto tali, esporre i provvedimenti a censure di illegittimità, perché proprio in questi ultimissimi tempi si sta rapidamente consolidando un convincimento sempre più orientato per la “zona”, intesa come area definita “in forma anche semplificata” (?), piuttosto che per la “sede”, intesa invece (così d’altronde l’abbiamo tutti sempre conosciuta) come porzione esattamente determinata o univocamente determinabile.
Ora, negli anni successivi al decreto Cresci Italia il CdS, smentendo alcuni Tar, aveva espresso e più volte ribadito (salvo che in un paio di circostanze) un assunto pienamente ortodosso che naturalmente non poteva dar adito a dubbi o difficoltà neppure nelle varie fasi più propriamente attuative: è vero cioè, chiarì infatti ben presto, che nell’art. 11 non si parla più di “sedi” ma di “zone”, e però si tratta di una semplice variazione di vocabolario perché la giurisprudenza aveva già da tempo avvertito che quando la normativa previgente usava il termine “sede” si doveva intendere “zona” (e viceversa), essendo questo “il significato che si desumeva dal contesto”.
- “Sede” e “zona”
Del resto, il termine “zona” era/è presente anche nell’art. 1, settimo comma della l. 475/1968 e nell’art. 13, secondo comma, del d.P.R. n. 1275/1971, come è vero per di più – ed è un rilievo sicuramente non secondario – che nel comma 2 dell’art. 11 del Cresci Italia si parla ancora tranquillamente di “nuove sedi farmaceutiche …”: pertanto, aveva concluso il Supremo Consesso, a ogni farmacia di nuova come anche di non nuova istituzione va assegnata una “sede” o “zona” del territorio comunale precisamente individuata o individuabile al cui interno l’esercizio va ubicato nella sua prima attivazione ed eventualmente in prosieguo spostato.
Le cose però si stanno qui parecchio “evolvendo” perché nel CdS, come accennato, la “sede”, anzi la “zona” ha assunto in questo momento – e sciaguratamente tale posizione appare definitiva – caratteristiche inequivocabilmente diverse tenuto conto che si vuole ora fortemente considerarla, più che una porzione di territorio esattamente definita o definibile, una “zona” che può essere indicata anche in termini sommari e dunque non necessariamente sin dall’origine delimitata in tutte le sue vie o piazze perimetrali.
Ma attenzione, come precisa la sentenza n. 959/2017, secondo il CdS la “sede”/“zona” non è venuta meno neppure a seguito della riforma [diversamente “ne risentirebbe la razionalità del servizio e vi sarebbe anche il rischio di conflitti di “competenza” tra farmacie confinanti”], anche se la giurisprudenza [per la verità si tratta della sola decisione n. 5884/2015] – “in evoluzione rispetto agli arresti originari, maggiormente tesi ad un’interpretazione nel segno della continuità tra vecchio e nuovo sistema” – ha ora “rilevato che l’obbligo di delimitare territorialmente le nuove sedi [e per le vecchie?] è stato alleggerito”.
Vengono quindi oggi ritenute aderenti al sistema normativo scaturito (?) dal decreto Cresci Italia anche indicazioni non puntuali dei confini, ove idonee all’identificazione della “zona” di pertinenza, che però – sia chiaro – non è e non è mai stata tanto un’area “territoriale” quanto peculiarmente “demografica”, rispecchiando/dovendo rispecchiare un “bacino d’utenza” inteso come popolazione residente e/o fluttuante ritenuta destinataria del servizio che la farmacia è chiamata ad assicurare proprio con l’ubicazione dell’esercizio al suo interno.
- Rivive la nota Min. Salute 21/03/12
Come i lettori più “edotti” avranno colto, il Consiglio di Stato mostra insomma di essersi improvvisamente omologato per questo specifico aspetto a una famigerata (per il disorientamento quasi generale che ne conseguì) nota ministeriale del 21/03/2012 che fece allora scrivere e discutere parecchio e per la quale tra le finalità della riforma ci sarebbe stata – oltre a quella della radicale soppressione della “sede” (ma almeno a tanto il CdS non è ancora giunto) – quella della sua sostituzione, non affatto per mera diversità terminologica, con “zona”; eppure, badate bene, si tratta di quella stessa nota da cui il Supremo Consesso aveva avuto occasione fino a poco fa di prendere dichiaratamente le distanze con analitiche argomentazioni per affermare infine, come abbiamo visto, l’esatto contrario.
Anzi, ed eccoci alla strettissima attualità, in una raffica di decisioni pubblicate nello scorso mese di marzo (tutte di reiezione di appelli contro sentenze del Tar Veneto, ma anche del Tar Lazio) abbiamo dovuto registrare in questa stessa direzione un ulteriore “passo avanti”, ben poco però sorretto dai principi di diritto amministrativo e indubbiamente macchinoso nella sua fase applicativa.
- Ma il CdS va anche oltre
Nelle rispettive deliberazioni comunali, ad esempio, la nuova sede di Mestrino è stata infatti individuata con la semplice indicazione “Via G. Galilei – estremità ovest” e la quarta di Lendinara con l’indicazione “Via Valli ovvero la zona a sud della linea ferroviaria”; ambedue i provvedimenti veneti neppure troppo tempo fa sarebbero stati probabilmente censurati, e invece tali indicazioni, della cui estrema genericità nessuno può dubitare, sono oggi considerate “sufficienti a identificare la zona così sottraendo il provvedimento impugnato a vizi di legittimità”, “anche se – questa l’ultima “chicca” del CdS – è opportuno (?) che essa sia precisata in sede di attuazione”.
I giudici di Palazzo Spada, una volta affermata la sufficienza e per ciò stesso la legittimità della semplice “zonizzazione” di una farmacia neo istituita [perché, giova ribadirlo, le vicende esaminate hanno sinora riguardato soltanto farmacie istituite nelle revisioni straordinarie del 2012], parrebbero dunque aver avvertito la necessità di un ulteriore intervento, inevitabilmente anch’esso di competenza comunale, che – su istanza dell’assegnatario, supponiamo – decida sull’inerenza o meno del locale prescelto alla “zona” sommariamente identificata nel provvedimento di revisione.
- Gli interrogativi che ne derivano
Avremo pertanto “in sede di attuazione” – almeno in astratto – tante disposizioni comunali di dettaglio quante sono le (nuove) farmacie semplicemente “zonizzate”, con il rischio per di più di dover talora assistere a una molteplicità di interventi successivi in ordine a una stessa “sede”/“zona”, magari di più ardua identificazione?
E saranno, come dovrebbero essere, provvedimenti anch’essi impugnabili dinanzi al giudice amministrativo? Ma con quali concrete chances di successo per l’assegnatario della “sede”/“zona”, vista la quasi impenetrabile discrezionalità che caratterizza in questi casi il potere della p.a.?
E alla criptica affermazione conclusiva del CdS [“… è opportuno che essa (la “zona”: ndr.) sia precisata in sede di attuazione”] che ruolo o significato è lecito ascrivere? Non certamente quello di una prescrizione ineludibile, perché si è già rilevato che le indicazioni in forma semplificata della “zona” non rendono di per sé illegittime le opzioni di merito dei Comuni; si tratta allora di una raccomandazione, di un invito alla “buona amministrazione”, o di una sterile invasione di campo del giudice amministrativo?
Che ne è/sarà poi degli spazi territoriali “neutri”, dunque terre di nessuno, che fatalmente deriveranno dalla mera “zonizzazione” di nuove farmacie?
E le vecchie “sedi” resteranno tali e quali e sempre invalicabili per gli altri (vecchi o nuovi) esercizi?
E quando questo nuovo indirizzo avrà fatto lentamente il giro d’Italia, le farmacie di prossima istituzione saranno precisamente delimitate o semplicemente “zonizzate”, ovvero, come sembra più credibile conoscendo l’eterogeneità e l’imprevedibilità dei comportamenti comunali, avremo tanto le une quanto le altre?
Infine, come e per quanto potrà resistere, senza ulteriori ribaltamenti, un assetto del servizio farmaceutico territoriale articolato in “sedi farmaceutiche”, le 17.000 di vecchia istituzione più le circa 2.000 delle 2.500 neo istituite, e in “zone”, le 500 che più o meno sono quelle istituite “ottemperando” alle indicazioni della nota ministeriale del 21/3/2012 oggi improvvisamente e improvvidamente avallata dal Consiglio di Stato?
- Presente e futuro
Sarà un futuro anche non lontano a dover dare qualche risposta ma l’impressione è che i nodi possano essere sciolti definitivamente soprattutto dal legislatore (anche se da par suo in tutt’altre faccende affaccendato), che tuttavia potrebbe finire per convincersi a dar corpo all’idea che il settore possa fare anche a meno di piante organiche e “sedi”/“zone” farmaceutiche, quindi quella stessa idea che aveva avanzato la nota ministeriale del 21/3/2012 traducendola poi in ripetuti tentativi – tutti falliti ma alcuni solo in extremis o per pura casualità – di “emendare” il Cresci Italia con esplicite disposizioni in tal senso.
Su questo ipotetico passaggio pensiamo però tuttora che, se ben condotto, esso potrebbe anche rivelarsi un’importante salvaguardia per il sistema, sempreché – è chiaro – vi sopravvivano come autentici capisaldi il contingentamento degli esercizi e un’adeguata distanza legale tra loro.
Ne abbiamo parlato approfonditamente in un’analisi di cinque anni fa [Sediva News del 2-3-4 maggio 2012 “Se cadono piante organiche e sedi farmaceutiche: l’analisi di un emendamento che non c’è”], nella quale questi scenari erano per buona parte preconizzati; è una nota, qui allegata per comodità, che chi ha un po’ di tempo da perdere potrà perciò anche ripercorrere.
D’altra parte:
– se davvero si crede che, come enuncia il nuovo art. 2 della l. 465/68 (per effetto della sostituzione operata dal comma 1 dell’art. 11 del Cresci Italia), l’identificazione delle “zone nelle quali collocare le nuove farmacie” deve mirare “al fine di assicurare un’equa distribuzione sul territorio, tenendo altresì conto dell’esigenza ecc.”;
– se siamo convinti che questa va assunta come finalità che deve perseguire, almeno tendenzialmente e sia pure nel tempo, anche la collocazione territoriale degli esercizi di vecchia istituzione;
– e se teniamo conto che la distribuzione delle farmacie deve essere “equa” non con stretto riguardo al solo dato territoriale, immaginando cioè una ripartizione del territorio in tante porzioni equivalenti per quante sono le “sedi”/“zone”/“farmacie”, ma pensando che la loro ubicazione debba essere pianificata [sempre autoritativamente, beninteso] nella prospettiva e in funzione di un riparto – il più aderente possibile al quorum 1:3300 – di nuclei di popolazione (residente e fluttuante, come sottolineato) potenzialmente destinataria dei servizi dei singoli esercizi;
se in definitiva si assumono tali presupposti e si guarda con la giusta preoccupazione all’improbabile assetto “binario” che con non insolita nonchalance il Consiglio di Stato sta delineando, è forse possibile che anche i titolari di farmacia – fermi naturalmente i due capisaldi di cui si è detto – possano affrontare senza eccessivi timori un eventuale abbandono di piante organiche e sedi farmaceutiche.
Il CdS a uno scenario finale del genere non ha però avuto ancora l’ardire di approdare [sarebbe stato in ogni caso un distacco impensabile rispetto alla sua stessa giurisprudenza di poco tempo prima] e anzi ha riaffermato – lo abbiamo già ricordato – l’obbligo dell’amministrazione di delimitare territorialmente, pur se “in forma semplificata”, anche le nuove sedi perché “altrimenti ne risentirebbe la razionalità del servizio”, precisando inoltre che la mancanza di una qualsiasi “zonizzazione” non consentirebbe di “delimitare la libertà di scelta del farmacista di allocazione del proprio esercizio commerciale, e dunque non garantisce l’ottimale collocazione degli esercizi a tutela dell’interesse pubblico alla migliore accessibilità al servizio farmaceutico”.
Sono tutte notazioni che, esprimendo anche la posizione odierna del massimo giudice amministrativo, potranno forse rasserenare chi ritiene la “sede farmaceutica”, anche se degradata a semplice “zona”, un pilastro veramente irrinunciabile del settore; e tuttavia, soprattutto se fosse costretto, poniamo, a dirimere ripetutamente conflitti tra titolari di “sedi”/“zone” finitime che si disputino un lembo di territorio di nessuno o di dubbia pertinenza, quanto tempo occorrerebbe perché il CdS salti il fossato?
- Da ultimo, un suggerimento
Un suggerimento infine di ordine pratico, diretto evidentemente anche agli autori del quesito cui stiamo rispondendo: gli assegnatari di una “sede”/“zona”, delineata nel provvedimento istitutivo soltanto “in forma semplificata”, è bene che – specie nel caso in cui progettino di ubicare l’esercizio in un locale ritenuto particolarmente appetibile ma di dubbia pertinenza alla “sede”/“zona” loro assegnata – presentino in tempi brevi un’istanza alla Asl o, più correttamente, al Comune così da provocare in via preventiva indicazioni di maggiore dettaglio sulla sua configurazione, se del caso richiamando proprio questo recentissimo punto d’arresto giurisprudenziale, laddove cioè il CdS “raccomanda” alla p.a. di precisare “in sede di attuazione” i confini di una “zona” indicata sommariamente.
Abbiamo già detto della singolarità di una tale “raccomandazione”, ma se non altro chi ha interesse potrà tentare di invocarla a proprio favore, e francamente non vediamo ragioni – data anche la grande autorevolezza dell’organo giurisdizionale di provenienza – perché il Comune non debba darvi sollecitamente seguito, esplicitando dunque l’effettivo “bacino di utenza” che si è inteso salvaguardare con la nuova farmacia.
Certo, in qualche evenienza l’esito potrà anche rivelarsi nei fatti deludente per le attese e gli auspici dell’assegnatario della “sede”/“zona”, ma la vicenda sarà stata almeno arricchita di alcuni elementi essenziali rimasti fino a quel momento nei cassetti comunali, senza contare che in ogni caso la partita non dovrà necessariamente considerarsi chiusa lì.
(gustavo bacigalupo)
La SEDIVA e lo Studio Bacigalupo Lucidi prestano assistenza contabile, commerciale e legale alle farmacie italiane da oltre 50 anni!
