L’EQUA DISTRIBUZIONE DELLE FARMACIE SUL TERRITORIO: NON UN FINE MA UN MEZZO

Un Comune della ns. provincia, obbligato a istituire una nuova farmacia per l’accresciuto numero degli abitanti, sembra orientato a collocarla in una zona del capoluogo più vicina al centro che alla periferia, mentre secondo questo Ordine la nuova sede dovrebbe essere prevista proprio in una delle aree periferiche oppure in una frazione distante solo qualche km. anche se la popolazione è poco numerosa.
La nostra domanda è allora questa: se il Decreto Crescitalia prevede l’equa distribuzione territoriale delle farmacie, come si può raccordare con tale principio questo progetto comunale?

Bisogna guardare generalmente con favore, questo almeno il nostro convincimento, a vicende come questa che vede un Ordine provinciale dei farmacisti porsi il problema che abbiamo letto mostrando anche una buona competenza, mentre non ci pare si possa essere d’accordo con pareri emessi da Ordini [ma anche da Asl] quasi in “copia/incolla” con altri rilasciati in precedenza o quantomeno circoscritti a un “parere favorevole” o a un “parere contrario” senza darsi carico di illustrare anche brevemente perché “favorevole” o perché “contrario”.
Naturalmente l’Ordine interviene come ente esponenziale e rappresentativo – e oggi, dopo la Lorenzin, anche come organismo istituzionale di tutela – dei farmacisti considerati come categoria professionale [quella del resto incaricata dal legislatore dello svolgimento del servizio], e perciò di tutti i farmacisti, titolari e non titolari di farmacia, che pertanto potrebbero talvolta rivelarsi anche in contrasto di interessi tra loro, perché va da sé, ad esempio, che i titolari possono non gradire una farmacia in più [quando istituita con il quorum ridotto] e i non titolari ambire invece al risultato opposto, come alcuni titolari possono invocare la localizzazione di una sede neo istituita in una zona piuttosto che in un’altra oppure richiedere una modifica o il decentramento delle rispettive sedi, mentre altri titolari essere portatori di interessi diversi.
Il compito degli Ordini, anche se soltanto consultivo, può comunque tradursi spesso in un contributo importante e quindi la loro è un’attribuzione che – ferma la veste in cui sono chiamati a partecipare ad alcuni procedimenti [proprio come quelli appena citati] – va esercitata bensì  con equilibrio e diligenza ma sempre guardando anche alla legittimità del provvedimento amministrativo ascritto alla funzione pubblica [in questo caso di competenza comunale] cui volta a volta sono chiamati a dare il loro apporto.
Ma in questo senso le cose crediamo stiano andando – pur se forse troppo lentamente – nella giusta direzione, come d’altra parte può comprovare anche la Vs email.
Dunque, qui la norma di riferimento è il nuovo comma 1 dell’art. 2 della l. 475/68 [come interamente riscritto con due soli commi contro i precedenti cinque, ma recando numerosi e importanti interventi di riforma del sistema] per il quale “Ogni comune deve avere un numero di farmacie in rapporto a quanto disposto dall’articolo 1. Al fine di assicurare una maggiore accessibilita’ al servizio farmaceutico, il comune, sentiti l’azienda sanitaria e l’Ordine provinciale dei farmacisti competente per territorio, identifica le zone nelle quali collocare le nuove farmacie, al fine di assicurare un’equa distribuzione sul territorio, tenendo altresi’ conto dell’esigenza di garantire l’accessibilita’ del servizio farmaceutico anche a quei cittadini residenti in aree scarsamente abitate”.
Per la cronaca il secondo comma, anch’esso rilevante ma non per questa specifica vicenda, prevede che “Il numero di farmacie spettanti a ciascun comune e’ sottoposto a revisione entro il mese di dicembre di ogni anno pari, in base alle rilevazioni della popolazione residente nel comune, pubblicate dall’Istituto nazionale di statistica”.
In questa circostanza a noi interessa evidentemente solo il primo comma che detta le linee guida che ogni Comune deve osservare nell’esercizio del potere di pianificazione del servizio farmaceutico conferitogli in via esclusiva, come sapete, proprio dal Crescitalia.
E, attenzione, non si tratta di una disposizione transitoria – destinata quindi a regolare la localizzazione territoriale delle sole “nuove farmacie” scaturite dalle revisioni straordinarie delle p.o. del 2012 – ma permanente, e perciò i princìpi che vi sono espressi sono quelli che disciplinano anche la collocazione di tutte le altre future “nuove farmacie” come la modifica di quelle già istituite, lo spostamento degli esercizi all’interno dei rispettivi ambiti di pertinenza, il trasferimento/decentramento di questi ultimi in altre zone del territorio comunale e così via, e dunque in realtà l’intera pianificazione territoriale del servizio farmaceutico.
Ora, come si rileva dal testo stesso della norma e come in ogni caso ribadisce da tempo con una giurisprudenza ormai granitica il Consiglio di Stato, la finalità che l’art. 11 del Crescitalia indica all’esercizio del potere comunale di pianificazione come assolutamente primaria è quella della maggiore [vorremmo dire, massima] “accessibilità del servizio farmaceutico” da parte della popolazione, cioè del maggior numero di abitanti possibile, finalità da perseguire con “un’equa distribuzione” delle farmacie sul territorio.
L’obiettivo della riforma non é pertanto quello del massimo decentramento delle sedi, con il rischio di istituirne di nuove che non abbiano un ambito di pertinenza in grado di permettere alle farmacie ad esse afferenti un adeguato svolgimento del servizio, anche perché “una nuova sede farmaceutica antieconomica finirebbe – precisa CdS n. 4855 del 7/08/2018 – con il ritorcersi contro lo stesso interesse pubblico alla corretta distribuzione del servizio farmaceutico, incidendo sulla qualità del medesimo e, in una più ampia prospettiva temporale, determinando la privazione del servizio de quo in danno delle zone che non siano idonee a garantire la sopravvivenza economica della nuova farmacia”.
Quindi la pianificazione territoriale non deve essere prioritariamente [né lo è in principio] “orizzontale”, perché le esigenze dei “cittadini residenti in aree scarsamente abitate” entrano in ballo solo in seconda battuta e in via secondaria [si tenga presente quell’“anche” che abbiamo sottolineato poco fa], quando cioè lo consenta e/o suggerisca il numero delle farmacie neoistituite e/o già in esercizio sul territorio e al tempo stesso anche la distribuzione territoriale dell’intera popolazione del comune, che sia cioè tale anche nella sua consistenza numerica da assicurare la “sopravvivenza economica” delle farmacie eventualmente ivi localizzate.
E allora, per tornare alla Vs vicenda, il Comune potrà agevolmente sottrarsi all’idea di istituire la nuova sede in una frazione distaccata ma anche in un’area periferica del capoluogo e anzi non dovrebbe incontrare grandi difficoltà a collocarla in una zona perfino “semicentrale” [quel che sarebbe un atto di pianificazione “verticale”] sempreché rileverà – dandone tuttavia adeguato conto nella proposta su cui Vi chiamerà a esprimere il parere – che l’ubicazione di un nuovo esercizio in quella zona può cogliere appieno, o comunque meglio, l’obiettivo primario della “maggiore accessibilità” al servizio farmaceutico per i cittadini, residenti e “fluttuanti”.
Quindi, l’“equa distribuzione sul territorio” [cui Voi quasi vi appellate…] non è un fine ma un mezzo, e precisamente un mezzo per il miglior perseguimento proprio della finalità – primaria, ripetiamo, perché al vertice degli interessi pubblici che secondo il Crescitalia la pianificazione comunale deve mirare prioritariamente a soddisfare – della “maggiore accessibilità” alle farmacie da parte dell’utenza.
La distribuzione territoriale del servizio, di conseguenza, non sarà tanto più equa quanto più saranno tra loro equivalenti gli ambiti di pertinenza delle farmacie dal punto di vista territoriale [come si ritiene abbastanza frequentemente], ma quanto più gli ambiti di pertinenza parranno ragionevolmente equivalersi sul piano della domanda di farmaci che, per la loro [diversa] localizzazione, le farmacie saranno potenzialmente in grado di soddisfare, quindi per la loro accessibilità da parte della popolazione: ed è esattamente nel quadro di questo disegno legislativo che l’art. 11 del Crescitalia indica nella maggiore accessibilità [cioè nel MAGGIOR NUMERO POSSIBILE DI CITTADINI  CUI ASSICURARE L’ASSISTENZA FARMACEUTICA] il fine primario cui deve tendere la scelta localizzativa di una nuova farmacia, ma anche, come abbiamo ricordato all’inizio, degli altri provvedimenti di pianificazione del servizio territoriale.
E però sotto questo aspetto, se guardiamo bene, il Crescitalia ha soltanto esplicitato princìpi già sottesi anche alla legislazione previgente, come vedremo meglio in qualche altra circostanza.

(gustavo bacigalupo)