L’amministrazione competente per “decentramento” di sedi farmaceutiche e il
sito web di Roma Capitale – QUESITO
Sembra che nessuno si sia ancora occupato di “Riforma Monti: i nodi ancora
da sciogliere (v. Sediva news del 30/7/2014), e in particolare del problema
di quale sia l’autorità competente a disporre il decentramento di una
farmacia.
Però, nel sito di Roma Capitale (clicca sul link) il decentramento di
farmacie viene disposto con apposita istruttoria e determinazione
dirigenziale del dipartimento ai Servizi sociali e quindi Le chiedo se il
Comune, ex art. 5, comma 2°, avvalendosi della propria discrezionalità e
della propria autonomia, sentiti l’Ordine dei Farmacisti e la ASL,  possa
procedere autonomamente anche a decentrare una farmacia a domanda del
singolo.

È necessario dapprima precisare che il CdS, con sentenza del 22/08/2013 n.
4257, ha in realtà equiparato tra loro – con regale “nonchalance” e in
termini per la verità non del tutto convincenti, come abbiamo illustrato in
altre circostanze – le fattispecie previste nel primo e nel secondo comma
dell’art. 5 della l. 362/91, che disciplina il “decentramento” (rectius:
trasferimento) di sedi farmaceutiche da una zona all’altra del territorio
comunale.
E poco importa, secondo il Supremo Consesso, che la prima sia attivabile
d’ufficio e la seconda su iniziativa di uno o più titolari di farmacia,
perché ambedue hanno il loro ineludibile ambito di applicazione in sede di
revisione ordinaria della p.o.
Così infatti il CdS: “In effetti i presupposti di fatto sono praticamente
identici per l’una e per l’altra disposizione. In entrambi i casi si tratta
della necessità, od opportunità, di adeguare la rete delle farmacie (a
numero invariato) alla distribuzione della popolazione sul territorio: il
comma 1 usa l’espressione «… mutamenti nella distribuzione della
popolazione del comune… senza sostanziali variazioni del numero
complessivo degli abitanti», il comma 2 le espressioni «zona di nuovo
insediamento abitativo» e «spostamento della popolazione», ma chiaramente
si tratta dello stesso fenomeno, descritto con parole leggermente diverse
ma equivalenti.
Sono praticamente identiche anche le misure che l’amministrazione può
adottare in un caso e nell’altro: lo spostamento di una o più sedi
farmaceutiche dall’ambito territoriale in cui risultano eccessivamente
concentrate, verso ambiti dove il servizio è carente in rapporto alla
popolazione.
Ed è uguale anche lo strumento giuridico, ossia una modifica della pianta
organica: è vero che di tale modifica si parla esplicitamente solo nel
comma 1, ma è intuitivo che anche l’operazione descritta nel comma 2 si
risolve nella modifica della pianta organica, in quanto in ogni caso
occorre individuare una porzione di territorio da assegnare alla farmacia
decentrata, sottraendola alle farmacie preesistenti, e contemporaneamente
riassegnare ad altre farmacie il territorio già di pertinenza della
farmacia decentrata.
Non vi sono rilevanti differenze neppure riguardo al procedimento: il comma
2 dispone l’acquisizione del parere dell’ordine dei farmacisti, il comma 1
no, ma si tratta evidentemente di una differenza marginale, e per di più
superabile in via interpretativa.
Infine, il comma 2 configura un procedimento che si avvia per iniziativa e
ad istanza del farmacista interessato al decentramento; ma questa, che
sembrerebbe la differenza più rilevante, è solo apparente, se è vero che le
fattispecie delineate nei due commi sono praticamente identiche quanto ai
presupposti di fatto, agli obiettivi da perseguire, ai poteri
dell’amministrazione ed allo strumento giuridico. La domanda del farmacista
è dunque un elemento puramente accidentale: la sua ammissibilità è
condizionata a presupposti di fatto che, ove sussistenti, legittimano (o
addirittura rendono doverosa) l’iniziativa d’ufficio delle autorità
competenti.
E’ verosimile che la presenza dei due commi nell’art. 5 della legge n.
362/1991 sia frutto di un errore di coordinamento occorso nella redazione
del testo, e che siano così rimaste nel testo definitivamente approvato due
versioni diverse (ma uguali nella sostanza) della stessa disposizione –
peraltro, come si è visto, priva di elementi davvero innovativi rispetto
alla normativa anteriore. Ma anche a prescindere da questa ipotesi (che
sarebbe tuttavia ininfluente ai fini giuridici) risultano destinati al
fallimento gli sforzi degli interpreti di “costruire” due procedimenti
diversi correlati ad altrettante fattispecie distinte. Si tratta, in realtà
della medesima fattispecie e del medesimo procedimento, che può essere
iniziato indifferentemente d’ufficio o a richiesta di parte”.
Detto comunque tra parentesi, un assunto così disinvolto come quello
secondo cui “la presenza dei due commi… sia frutto di un errore di
coordinamento occorso nella redazione del testo… ecc.” farebbe trasalire,
se non fosse che proviene da un autentico conoscitore e amante del diritto
delle farmacie – Piergiorgio Lignani, l’estensore della sentenza – cui va
ascritto, tra gli altri, anche il grande merito di un’accorta e misurata
rivisitazione del sistema alla luce del dl. Cresci Italia, e dunque può
essergli forse concessa persino un’affermazione così spericolata oltre
naturalmente alla tesi di fondo che pretende di equiparare perfettamente le
due diverse fattispecie legali.
Fermo però, perché il dictum del Consiglio di Stato non offre notoriamente
grandi margini elusivi, l’innesto della vicenda nel procedimento di
revisione ordinaria della p.o., dovrebbe essere – secondo noi, come abbiamo
anche qui spiegato in varie Sediva news, compresa quella da Lei citata –
proprio il Comune competente a disporre l’eventuale “decentramento” di sedi
sul territorio, essendo l’amministrazione titolare dell’intero procedimento
di revisione e quindi della relativa potestà provvedimentale.
Non possiamo peraltro nasconderci – quanto al segmento specifico del
“decentramento” – che questa tesi possa incontrare parecchie difficoltà in
sede giurisprudenziale, pur se il giudice amministrativo non è poi così
alieno (l’abbiamo appena visto) dal creare anche dal nulla disposizioni
modificative di norme scritte.
D’altra parte, gli ostacoli in tal senso sembrano persino più consistenti,
perché qui non soltanto l’art. 5 riconduce testualmente alla Regione ogni
potestà amministrativa, ma soprattutto ha mostrato di credere a una
persistente competenza regionale niente di meno che la Corte
Costituzionale, che non è certo una fonte di poco conto.
Ma per quanto ci riguarda dobbiamo evidentemente “compiacerci” che Roma
Capitale (al pari tuttavia di qualche altra amministrazione comunale),
ascrivendo giustamente a se stessa ogni competenza in tema di revisione, vi
abbia espressamente incluso – anche se stiamo parlando semplicemente di un
sito web – quella di disporre il “decentramento” di sedi farmaceutiche,
tanto più che si tratta di una misura di cui la situazione concreta di
parecchie farmacie romane avverte da tempo grande necessità
(sull’argomento, chi ha interesse e un po’ di pazienza potrà comunque
rileggere la Sediva news del 9/7/2013: “Trasferire la farmacia in una sede
“libera” non si può, ma il caso di Roma suggerisce forse qualche soluzione
alternativa”).
(gustavo bacigalupo)

La SEDIVA e lo Studio Bacigalupo Lucidi prestano assistenza contabile, commerciale e legale alle farmacie italiane da oltre 50 anni!