INTERPELLI, ASSEGNAZIONI, ACCETTAZIONI: I CRITERI APPLICABILI E LE
CONSEGUENZE – QUESITO
Le trasmetto il testo di una lettera aperta ai senatori Mandelli e
D’Ambrosio Lettieri, pubblicata su Farmacista33, inviata da una
partecipante al concorso emiliano che ritiene erroneo oltre che ingiusto il
metodo adottato dalla Liguria di interpellare contemporaneamente tutti i
primi 85 concorrenti, cioè tanti quante sono le sedi.
In effetti, condivido anch’io l’osservazione che molte sedi saranno
“bruciate” da risposte all’interpello inviate da vincitori anche quando
costoro non abbiano nessuna seria intenzione di accettare la sede che sarà
loro assegnata.
Come ha scritto anche Lei, chi arriva ultimo rischia di ridere molto di più
di chi arriva primo.
Ma non sarebbe molto più corretto procedere per blocchi, considerato anche
che in fondo questo non sembrerebbe vietato dall’art. 2 della legge 389/99?
Facciamo dapprima un po’ d’ordine riportando il testo delle disposizioni
applicabili nelle fasi successive alla pubblicazione della graduatoria.
▪ I Sacri Testi
L’art. 2 della l. 389/99 così recita:
“Per l’assegnazione delle farmacie nei concorsi a sedi farmaceutiche,
anche se banditi anteriormente all’entrata in vigore della presente
legge, i candidati risultati idonei, entro sessanta giorni, sono
contemporaneamente interpellati secondo l’ordine di graduatoria.
L’indicazione espressa da ciascun candidato non può essere modificata.
Il candidato che non indica, entro il quinto giorno successivo a quello
dell’interpello,la farmacia prescelta, è escluso dall’assegnazione.
L’assegnazione delle sedi avviene secondo l’ordine previsto dalla
graduatoria.
Le sedi farmaceutiche eventualmente resesi disponibili sono assegnate
secondo l’ordine di graduatoria agli altri candidati cui non é stata
assegnata una delle farmacie messe a concorso”.
Questo, invece, il comma 6 dell’art. 11 del dl. Cresci Italia:
“A seguito dell’approvazione della graduatoria, ad ogni vincitore sarà
assegnata la prima sede da lui indicata in ordine di preferenza che non
risulti assegnata a un candidato meglio collocato in graduatoria. Entro
quindici giorni dall’assegnazione, i vincitori del concorso devono
dichiarare se accettano o meno la sede assegnata. L’inutile decorso del
termine concesso per la dichiarazione equivale a una non accettazione. Dopo
la scadenza del termine previsto per l’accettazione, le sedi non accettate
sono offerte ad altrettanti candidati che seguono in graduatoria, secondo
la procedura indicata nei periodi precedenti, fino all’esaurimento delle
sedi messe a concorso o all’interpello di tutti i candidati in graduatoria.
Successivamente, la graduatoria, valida per due anni dalla data della sua
pubblicazione, deve essere utilizzata con il criterio dello scorrimento per
la copertura delle sedi farmaceutiche eventualmente resesi vacanti a
seguito delle scelte effettuate dai vincitori di concorso, con le modalità
indicate nei precedenti periodi del presente comma”.
Così, infine, il bando emiliano (e in pratica tutti i bandi):
Art. 10, primo comma – “La Regione Emilia-Romagna, interpella i candidati
vincitori, i quali entro il quinto giorno successivo a quello in cui hanno
ricevuto l’interpello devono indicare, a pena di esclusione dalla
graduatoria, in ordine di preferenza, un numero di sedi messe a concorso
pari al numero della propria posizione in graduatoria.”
Art. 11 – “Le sedi messe a concorso sono assegnate con le seguenti
modalità:
a) ad ogni vincitore è assegnata la prima sede da lui indicata in ordine di
preferenza, che non risulti assegnata ad un candidato meglio collocato in
graduatoria; b) entro quindici giorni dall’assegnazione il vincitore del
concorso deve dichiarare se accetta o meno la sede assegnata; c) l’inutile
decorso del termine concesso per la dichiarazione equivale a una non
accettazione; d) durante il periodo di validità della graduatoria, le sedi
non accettate dopo la scadenza del termine di cui alla lett. b), quelle non
aperte entro 180 (centottanta) giorni dalla data di notifica dell’avvenuta
assegnazione della sede, nonché quelle resesi vacanti a seguito delle
scelte effettuate dai vincitori di concorso verranno assegnate scorrendo la
graduatoria con le medesime modalità dei punti precedenti.
La graduatoria rimane valida per due anni dalla data della sua
pubblicazione, così come prevosto al comma 6, dell’art. 11 del D.L. 24
gennaio 2012 n. 1 convertito con modificazioni nella legge 24 marzo 2012 n.
27.”
▪ Il confronto
Come è facile rilevare dal confronto, dunque, il comma 6 dell’art. 11 del
dl. Cresci Italia (che è stato aggiunto interamente soltanto in sede di
conversione dell’originario dl. che, prevedendo concorsi straordinari
anch’essi per titoli ed esami, non aveva infatti ritenuto necessario fare
cenni specifici alle fasi post graduatoria) si conforma alla l. 389/99,
introducendo bensì qualche altro particolare termine acceleratorio, ma
recependone sostanzialmente il congegno spietato in esso contemplato che
pertanto, così com’è, non può offrire purtroppo letture e/o prospettive
migliori o diverse da quelle lamentate nella “lettera aperta” pubblicata su
Farmacista33 (la cui autrice per la verità sembra esserne perfettamente
consapevole al punto da richiedere l’intervento (?) dei Sen. Mandelli e
D’Ambrosio Lettieri).
È quindi sicuro, almeno al momento, che il concorrente utilmente graduato,
ricevuto l’interpello e reso noto entro 5 giorni l’ordine delle sue
preferenze circa le sedi a concorso, può accettare o non accettare quella
offertagli (quale che sia, la prima o l’ultima tra quelle indicate), ma,
nell’una come nell’altra ipotesi, esce definitivamente e irrimediabilmente
dal concorso senza neppure la minima possibilità – nel caso di rinuncia da
parte di un concorrente meglio graduato ad un’altra sede che egli abbia
richiesto prioritariamente rispetto a quella assegnatagli – di essere
reinterpellato nel corso del secondo (del terzo, del quarto, ecc…)
interpello che seguirà.
Come abbiamo osservato in altre occasioni, questa opzione del legislatore
1999 può anche non essere la migliore delle soluzioni, e magari suscitare
persino qualche sospetto di incostituzionalità, pur se in proposito il
giudice amministrativo si è già espresso negativamente ritenendo questa
scelta legislativa pienamente rispondente al principio di buon andamento
dell’azione amministrativa perché ispirata alle esigenze di assicurare
l’attuazione della procedura di assegnazione delle sedi con modalità di
tempismo e di celerità.
Del resto ricorderete tutti quanto si dilungassero le procedure concorsuali
nel sistema previgente e come la ragione stesse proprio nel diritto di ogni
concorrente utilmente graduato (tenuto allora ad esprimere le sue
preferenze, se del caso anche con riguardo a una sola sede, all’atto stesso
della presentazione della domanda di partecipazione) di essere
reinterpellato anche più volte nel caso di “liberazione”, per rinuncia o
decadenza dall’assegnazione di chi lo precedesse in graduatoria, di sedi da
lui indicate con priorità rispetto a quella assegnatagli in prima battuta.
E’ chiaro allora che nei concorsi straordinari in più di qualche
circostanza potrebbe rivelarsi preferibile per un concorrente: a) esprimere
le sue preferenze soltanto in ordine alle sedi di suo stretto gradimento;
e/o b) essere addirittura collocato in graduatoria in posizione tale da
risultare nella prima fase di assegnazione come “primo dei non eletti”
piuttosto che come “ultimo degli eletti”, potendo in ambedue tali
eventualità aspirare a rientrare in gioco (o entrarvi per la prima volta)
nella seconda tornata, che soprattutto riguarderà evidentemente proprio le
sedi resesi disponibili per i “secondi interpellati” a seguito di mancate o
incomplete risposte al primo interpello, o per effetto di mancate e/o
intempestive accettazioni da parte dei “primi interpellati” delle sedi loro
assegnate.
Senonché, nei concorsi straordinari la via d’uscita indicata sub a) è
sicuramente impercorribile perché, come noto, ai vincitori è imposto dai
bandi (da tutti i bandi) di indicare nel rispettivo ordine delle preferenze
“un numero di sedi inferiore al numero della propria posizione in
graduatoria”, pena l’esclusione “dalla graduatoria e dalla sede a loro
assegnata”, impedendo così nei fatti di circoscrivere le scelte personali
alle sole sedi ritenute davvero meritevoli di un’opzione (quel che invece
continuerà ad essere lecito nei futuri concorsi ordinari dato che su questo
punto tacciono sia l’art. 2 della l. 389/99 che l’art. 11 del dl. Cresci
Italia).
E d’altronde, nonostante i dubbi avanzati originariamente al riguardo anche
da chi scrive, può anche darsi che questa specifica prescrizione dei bandi
finisca in sede giurisdizionale per essere considerata legittima, sia
appunto per il silenzio delle due disposizioni appena citate, e anche
perché manifestamente funzionale alle esigenze di ultra celerità
dell’intera procedura ripetutamente espresse nel dl. Cresci Italia.
Tornando ora al quesito, anche Lei – come ancor più accoratamente la
stessa autrice della “lettera aperta” – giudica quindi “erroneo oltre che
ingiusto il metodo adottato dalla Liguria di interpellare
contemporaneamente tutti i primi 85 concorrenti, cioè tanti quante sono le
sedi”, ritenendo “più corretto procedere per blocchi, considerato anche che
in fondo questo non sembrerebbe vietato dall’art. 2 della legge 389/99”.
▪ L’ineludibile contemporaneità degli interpelli e delle assegnazioni
Ma, come abbiamo visto, nella l. 389/99, come negli altri due testi sopra
riportati, non c’è alternativa all’interpello contemporaneo – nel primo,
come nel secondo, nel terzo, ecc. interpello – di un numero di concorrenti
corrispondente, nel primo interpello, a quello di tutte le sedi a concorso
e, negli eventuali successivi interpelli, a quello delle sedi volta a volta
in quel momento ancora da assegnare; ma non c’è neppure alternativa, se non
si vuole svuotare di significato il ruolo – contraddicendone anche la ratio
– della contemporaneità degli interpelli imposta dalla legge,
all’assegnazione delle sedi (in tutti gli interpelli) in un’unica
soluzione.
Ben diversamente, procedere ad un’assegnazione “per blocchi” si tradurrebbe
sotto spoglie diverse in un ripristino del sistema precedente alla l.
389/99, che quest’ultima per la sua indiscutibile macchinosità ha inteso
invece, per le ragioni già accennate, modificare radicalmente.
Senza contare che nessuno saprebbe ragionevolmente individuare una “giusta”
consistenza dei vari “blocchi” o “lotti” di sedi da assegnare in più o meno
rapida successione tra loro: sarebbero cioè preferibili e meglio adeguati
“lotti” da 5, o da 10, o da 20 ecc. sedi? Finiremmo, ci pare, per scivolare
nell’assegnazione delle sedi “una alla volta” e tornare quindi a fasci di
procedure concorsuali sia pure svolte congiuntamente, come in pratica era
stato fino al 1999.
▪ Le criticità per i primi interpellati
Certo, sappiamo bene che chi risponderà positivamente ed esaustivamente al
primo interpello, non per questo accetterà senz’altro la sede assegnata
perché – come accadrà anzi in parecchie circostanze – egli potrà far
decorrere inutilmente il termine di quindici giorni, con la conseguente sua
esclusione dalla graduatoria; e questo potrà dipendere tanto da “scelte di
vita” successive di qualche componente la compagine assegnataria (si pensi
ai concorrenti che attualmente occupano posizioni apicali in strutture o in
farmacie pubbliche), quanto dalla prospettiva diventata nel frattempo
concreta di vedersi assegnare una sede “migliore” in un altro concorso
anch’esso giunto alle sue battute conclusive (e nel timore per di più che
finisca per prevalere nella giurisprudenza del Consiglio di Stato – non
perché sia fondata la tesi ministeriale della contitolarità, ma per le
altre considerazioni da noi espresse ripetutamente – un orientamento
contrario all’assegnazione di due sedi in forma associata in due diversi
concorsi straordinari).
In tutti questi casi, perciò, le sedi non accettate resteranno
definitivamente inassegnate all’esito del primo interpello, per rientrare
però nel secondo, unitamente – per “scorrimento delle sedi” – a un numero
di sedi (di quelle originariamente messe a concorso) pari al numero dei
vincitori che non abbiano risposto al primo e unitamente sia alle sedi “non
aperte entro 180 (centottanta) giorni dalla data di notifica dell’avvenuta
assegnazione” (così, ad esempio, il bando toscano) e sia a quelle
eventualmente resesi disponibili a seguito dell’accettazione da parte di
concorrenti titolari di farmacia rurale sussidiata o soprannumeraria che
abbiano accettato in forma individuale o associata la sede assegnata.
Questo è esattamente il sistema che si ricava dal “bando unico”, ma non, se
lo rileggiamo, dal comma 6 dell’art. 11 del dl. Cresci Italia, per il quale
invece il secondo interpello – come l’eventuale terzo, quarto, ecc. –
dovrebbe riguardare le sole sedi inassegnate perché “inaccettate” e, al
più, quelle diventate disponibili e assegnabili per effetto di mancate o
carenti risposte al primo, ma non quelle “eventualmente resesi vacanti a
seguito ecc.”, alla cui assegnazione infatti la regione potrebbe/dovrebbe
provvedere soltanto “successivamente”.
Non escludendo comunque proprio sotto tale profilo eventuali impugnative da
parte dei concorrenti (anche se mettere in coda l’assegnazione delle sedi
“eventualmente resesi vacanti a seguito ecc.” potrebbe voler dire privare
troppo a lungo dell’assistenza farmaceutica le aree coperte dalle farmacie
lasciate “vacanti” dall’accettazione di nuove sedi da parte dei loro
precedenti titolari), dobbiamo dare al momento per assodato il diverso iter
previsto nei bandi.
Perciò potrà davvero verificarsi, come paventa la “lettera aperta” a
proposito del concorso ligure, che “se, per esempio, il primo classificato
non accettasse la sede che gli è stata assegnata, perché magari ha deciso
di accettare quella che gli hanno assegnato nell’altra Regione in cui ha
concorso, quella stessa sede farmaceutica rifiutata, ma sicuramente una
delle più ambite e delle più redditizie, verrà offerta in seconda battuta
all’86° classificato!”.
Questo tuttavia, giusto o ingiusto che sia, è uno degli esiti derivanti
dallo “scorrimento delle sedi” contemplato con qualche diversità in tutti e
tre i testi, pur se in realtà è in virtù dello “scorrimento della
graduatoria” che si creerà una platea di “secondi interpellati” i quali a
loro volta, grazie proprio allo “scorrimento delle sedi”, potranno dunque
trarne quel troppo cospicuo vantaggio evocato anche nel quesito.
▪ L’ordinanza del Tar Toscana
Come se non bastasse, si aggiunge a tutto questo, e sciaguratamente
proprio nella stessa direzione, anche l’ordinanza n. 345 del 15/5/2015 dei
giudici fiorentini che ha rigettato l’istanza di sospensione del decreto
toscano che (v. Sediva news del 9/3/2015 e del 29/4/2015) ha escluso dal
primo interpello, sottraendole quindi ai primi “interpellandi”, tutte le
sedi la cui istituzione sia stata oggetto di ricorsi al TAR ancora non
decisi, e riducendo così a 116 – dalle originarie 131 – le sedi disponibili
in questa prima fase (che in extremis potrebbero persino scendere
ulteriormente perché parrebbe sia stata impugnata l’istituzione anche di
altre sedi toscane…), favorendo pertanto, e in termini ancor più massicci,
quelli che saranno i “secondi interpellati” (qualche giorno fa – v. Sediva
news del 25/5/2015 – abbiamo ricordato che se non altro l’Emilia Romagna
non ha voluto seguire l’esempio della Toscana che però é ora verosimile,
specie se il CdS non deciderà diversamente, trovi proseliti in altre
regioni).
Il provvedimento del TAR, francamente almeno per noi inatteso pur
conoscendo le sue tendenze filo-amministrative, non convince in nessuna
delle sue affermazioni: né quando ritiene “sostanzialmente condivisibile”
la decisione regionale perché “basata sull’esigenza di prevenire le
complesse problematiche che potrebbero derivare dalla copertura di sedi la
cui istituzione è ancora contestata in sede giurisdizionale”, sembrando
molto più “complesse” – ammesso che sia consentito al giudice invadere la
sfera del puro merito di un provvedimento amministrativo – le
“problematiche” inerenti all’esclusione arbitraria di alcune sedi a
concorso dal novero di quelle disponibili per i concorrenti meglio
graduati; né quando considera “che comunque non risultano ancora effettuati
gli interpelli per la copertura delle sedi farmaceutiche rimaste da
assegnare”; né, infine, quando minimizza il pregiudizio per i primi
vincitori ai quali infatti potrebbero “essere comunque assegnate… sedi di
agevole raggiungimento” (sic!).
▪ Conclusioni
Questo, in definitiva, lo scenario sofferto e controverso con cui devono
fare i conti i concorrenti utilmente graduati, ai quali comunque non sarà
facile possano dare una mano gli invocati Sen. Mandelli e D’Ambrosio
Lettieri che d’altra parte, pur se farmacisti accorti e illuminati, non
saprebbero probabilmente neppure loro come porre rimedio a una vicenda che
– a questo punto sarà chiaro a tutti – è caratterizzata da infinite
criticità che persino il legislatore avrebbe scarso agio di districare
agevolmente, perché è un puzzle composto ormai di troppe tessere e con
padri tutti diversi.
Una volta di più, quindi, sarà il Consiglio di Stato a risolvere tutto, ma
quando e come nessuno può dirlo.
(gustavo bacigalupo)