Riforma Monti: i nodi ancora da sciogliere

Per dare in sostanza un seguito alla Sediva news del 31/10/2012 (“Il punto
sulla Riforma-Monti del servizio farmaceutico”) e approfondirne alcuni
temi, vogliamo passare in rassegna con queste note – che intendono
rispondere anche agli interrogativi che affiorano quasi quotidianamente
nelle Vs. e-mail – i capitoli ancora privi di risposte definitive della
giurisprudenza o che la giurisprudenza non ha fino ad oggi occasione di
affrontare o che, infine, pur risolti in una certa direzione dai giudici
amministrativi, si sono successivamente complicati per il sopraggiungere di
proposte nuove e diverse della Corte Costituzionale.
Trascureremo tuttavia le questioni di costituzionalità rilevate da più
parti, e sotto vari profili (ma particolarmente in relazione agli artt. 41,
97, 117 e 118 della Cost.), in ordine all’art. 11 del dl. Cresci Italia, ma
riguardanti soprattutto il duplice ruolo dei comuni – enti gestori almeno
potenzialmente di farmacie e al tempo stesso assurti ora al rango di
amministrazioni chiamate a regolare l’assetto territoriale del servizio
farmaceutico – perché, pur essendo naturalmente una delle vicende ancora in
piedi, dovrebbe tra breve risolverla se non il giudice europeo almeno la
Corte quando scrutinerà finalmente le eccezioni sollevate un paio d’anni fa
dal Tar Veneto anche se non condivise in realtà da nessun altro giudice
amministrativo (per quanto ci riguarda, crediamo che molto difficilmente
l’art. 11 possa essere anche soltanto scalfito nell’una o nell’altra delle
due sedi…).
Ci soffermeremo dunque sulle altre vicende, anch’esse di interesse
generale.
▪ Piante organiche
La pianta organica (comunque la si voglia chiamare) è notoriamente
sopravvissuta – in pratica con i contenuti e le caratteristiche che abbiamo
sempre conosciuto – anche alla Riforma Monti, al pari della sede
farmaceutica, e non v’è più traccia di tentativi, più che altro di matrice
ministeriale, di togliere di mezzo quest’ultima (unitamente alla misura del
decentramento della sede nelle due ipotesi contemplate nell’art. 5 della
l. 362/91) per svincolare così le farmacie dalla rigorosa osservanza dei
confini delle rispettive circoscrizioni e consentire loro, se pur sempre
nel rispetto dei principi dettati dal comma 1 dell’art. 11, la libera
trasferibilità sull’intero territorio comunale.
In questa legislatura, infatti, un’idea del genere non è stata più
riproposta e questo probabilmente piace ai farmacisti, poco disponibili a
vedersi sottrarre la porzione di territorio assegnata e paventando chissà
quale salto nel buio, anche se dovranno forse continuare a fare i conti con
qualche soluzione “borderline” indicata qua e là da alcuni Tar (che però il
CdS non ha ritenuto per ora di asseverare) o diversamente disciplinata dal
legislatore regionale, come insegna il caso della Campania e dei suoi
stravaganti 400 m… oltre confine.
Ma qui un serio problema lo sta ponendo la sent. n. 255 del 13/10/2013
della Corte Costituzionale, che ha individuato – in tema di revisione,
straordinaria e ordinaria, della pianta organica – un duplice ordine e/o
livello di competenze (comuni e regioni, oltre alle solite Trento e
Bolzano), come da noi illustrato più volte chiarendo anche le ragioni del
nostro dissenso (v. Sediva news dell’08.11.2013: “Una decisione della
Consulta ecc.”, del 21.11.2013: “Ancora sulla recente decisione della
Consulta” e del 27.06.2014: “La ‘straripante’ circolare del Lazio sulla
prima revisione ordinaria delle p.o.”).
Per il momento a questa proposta della Consulta, oltre ai giudici trentini
che vi erano tenuti (TAR Trento, sent. n. 284 del 10.07.2014), hanno
aderito soltanto quelli pugliesi, invece liberi di discostarsene: anzi, il
TAR Lecce (sent. n. 676 del 27.03.2013) va persino oltre gli assunti della
Corte, affermando che “il procedimento così delineato (il “duplice livello
di governo” – n.d.r.) riveste certamente natura di procedimento complesso,
caratterizzato al suo interno dalla previsione di un sub procedimento di
competenza comunale legato esclusivamente alla determinazione
localizzativa, riservando, viceversa, alla Regione e alla Province
autonome, le finali determinazione e la complessiva responsabilità del
procedimento con l’adozione dell’atto finale e con la previsione di poteri
sostituivi nei confronti del Comune inadempiente anche con riferimento alla
fase localizzativa, in conformità del principio di sussidiarietà.
Sta proprio nel tratto sottolineato – che, esprimendo un principio che
informerebbe l’intero intervento dell’at. 11 sul sistema di competenze, va
riferito indubbiamente anche alle revisioni ordinarie – il “sorpasso”
degli stessi enunciati del giudice costituzionale, il quale non si è
infatti posto neppure indirettamente la questione dei poteri sostitutivi, e
che invece – “nei confronti del Comune inadempiente” – il Tar Puglia con
grande disinvoltura riconosce in permanenza all’altro “livello di governo”
addirittura “anche con riferimento alla fase localizzativa”; noi pensiamo
però che le cose stiano in tutt’altro modo anche sui “poteri sostitutivi”,
come abbiamo tentato di spiegare nella ricordata Sediva news del 27.06.2014
(“La ‘straripante’ circolare ecc”), criticando la circolare della Regione
Lazio soprattutto su questo punto.
Certo, può anche darsi che altri Tar seguano l’esempio leccese, ma
fatichiamo a credere che alla Corte presti “acquiescenza” il Consiglio di
Stato che d’altra parte ha ribadito cento volte come nella riforma, oltre
alla riduzione del quorum a 1:3300, l’unica vera novità sull’organizzazione
territoriale del servizio farmaceutico stia nella devoluzione ai comuni di
qualsiasi competenza in tema di revisione della p.o., e quindi tanto
l’individuazione del numero delle farmacie come l’identificazione delle
loro circoscrizioni.
Per la verità, c’è anche chi – come l’illustre Autore tosco-furlano (“Il
rito laziale”: in Punto Effe n. 12 dell’8.7.2014) – suggerisce soluzioni
che “superano” anch’esse (se non abbiamo frainteso) la tesi della Corte, e
magari altri osservatori proporranno letture ancora diverse.
Dobbiamo perciò solo attendere che il CdS ritenga di affrontare
criticamente e in profondità (come merita l’altissimo rango della fonte di
provenienza) anche questo corno del dilemma e/o che sia la Consulta stessa
a darsene carico ulteriormente quando dovrà esaminare le eccezioni di
incostituzionalità dei giudici veneti, del resto inerenti proprio al
trasferimento ai comuni di competenze esclusive riguardanti anche la
localizzazione degli esercizi sul territorio.
Forse i titolari di farmacia preferirebbero tornare pienamente al sistema
di competenze precedente al dl. Cresci Italia, temendo soprattutto questo
ruolo così incisivo assegnato ai comuni che da parte loro d’altronde fanno
ben poco per allontanare ogni sospetto, lasciandosi spesso deviare – quando
ne sono coinvolti – da interessi puramente imprenditoriali.
Ma questo è comunque uno scenario (non dimenticando per di più che pure
come semplice amministrazione consultiva il comune ha dato spesso
grattacapi alle farmacie private…) che non è neppure immaginabile, perché –
anche nel caso finisse per prevalere l’idea per noi peregrina dei giudici
costituzionali – sarebbero sempre i comuni a dover condurre e concludere il
procedimento, o sub procedimento, relativo alla collocazione delle farmacie
sul territorio, talché il comune birbante potrebbe agevolmente continuare
ad essere birbante e le sue scelte rischierebbero nei fatti di rivelarsi
vincolanti anche per l’asserito secondo “livello di governo”.
Senza contare che da un ipotetico successo finale della tesi della Corte
articolata sul “doppio binario” potrebbero in ogni caso derivare nefaste
conseguenze non soltanto teoriche o di principio, ingarbugliando ancor più
le cose sotto il profilo giuridico in un settore che già sta soffrendo
tutto quel che sappiamo su altri versanti.
▪ Il decentramento della sede
E’ una figura anch’essa tuttora solida e centrale nel sistema, anche se si
può pensare che i presupposti previsti nell’art. 5 della l. 362/91 – che
nel primo comma riguardano il decentramento d’ufficio, cui si procede
nell’ambito del procedimento e del provvedimento di revisione ordinaria, e
invece nel secondo il decentramento a domanda, svincolato quindi dalla
revisione – si pongano ora con qualche difficoltà in più, tenuto conto che
specie nei comuni maggiori le revisioni straordinarie potrebbero aver
occupato numerose zone periferiche di nuova formazione abitativa o
bisognose comunque di vedere irrobustito il servizio farmaceutico.
Proprio a questo riguardo merita un cenno l’incredibile “questione romana”.
Come si ricorderà, il censimento generale del 10.10.2011 aveva fatto
emergere – alla luce dei dati Istat del successivo 31.12.2011 – la
soprannumerarietà di ben 45 sedi rispetto a quelle scaturite dalla
revisione straordinaria assumendo le risultanze anagrafiche al 31.12.2010.
Tali sedi non sono state soppresse perché nel ping pong tra Regione e Roma
Capitale nessuno ha ritenuto infine di dover avviare, come pensiamo fosse
invece doveroso, la prima revisione ordinaria al 31.12.2012, cosicché,
procedendovi soltanto ora e dovendo pertanto prendere a base i dati Istat
al 31.12.2013 (alla quale i residenti, secondo un sito del Comune, sono
risultati pari a 2.863.322), ne sta derivando – visto che il numero di
farmacie complessivamente “spettanti” alla capitale è diventato di 868
(2.863.322 : 3.300) – che non solo anche quelle 45 sedi sono tutte in
questo momento perfettamente “in numero”, ma che la consistenza della
popolazione romana richiede oggi l’istituzione di ulteriori 31 nuovi
esercizi rispetto agli 837 corrispondenti ai residenti al 31.12.2010.
Se stiamo anzi a note recenti della Regione – e forse la divergenza può
dipendere dalla ricostruzione intercensuaria (invocata dal suddetto nostro
amico tosco-furlano come regola generale, che tuttavia non sapremmo quanto
conforme all’art. 11), operata in un caso e non nell’altro, dei dati
anagrafici al 31.12.2013 – il numero delle nuove farmacie salirebbe
addirittura da 31 a 38!.
Tutte però le zone (60!) individuate in precedenza e in più riprese come
aree di decentramento di sedi già istituite furono convertite, questa è
storia, in sedi di nuova istituzione nel provvedimento di revisione
straordinaria e altre 31 (o 38), come detto, dovranno essere ricavate per
collocarvi i nuovi esercizi; perciò, sorvolando sul grottesco dell’intera
vicenda (che forse era destino andasse proprio così), come
potranno/dovranno essere oggi soddisfatte – quel che è ineludibile – le
esigenze di spostamento in altre zone del comune di farmacie che da tempo
sono in gravi difficoltà per l’impoverimento dei loro bacini di utenza? (e,
s’intende, non si tratta di una questione solo romana, perché più o meno
nella stessa condizione si trovano anche parecchie farmacie ubicate in
altri comuni, metropolitani e non).
Ora, pensare di far uso – quasi a gogo per tutte loro – del decentramento a
domanda sarebbe forse troppo ambizioso, perché gli interessati sono
numerosi ed è difficile anche sul territorio capitolino individuare tante
zone “di nuovo insediamento abitativo”, come richiede il secondo comma
dell’art. 5 ponendo condizioni applicative e operative più circoscritte e
rigorose di quelle previste nel primo comma per il decentramento d’ufficio.
D’altra parte, per il Comune può essere perfino più complicato utilizzare
quello a domanda soltanto per alcune farmacie, indicando quindi loro
immediatamente le rispettive zone di spostamento della sede e
dell’esercizio, e provvedere alle altre solo in fase di revisione della
pianta organica, perché in realtà non ci sarebbero criteri oggettivi, e men
che meno incontestabili, per individuare le une e le altre.
Tanto vale insomma, ed è una soluzione in questo momento a portata di mano,
agire per tutte le farmacie che lo hanno richiesto (e per le altre che
potranno nel frattempo accodarsi) con il decentramento d’ufficio,
individuando dunque – nel provvedimento stesso di revisione ora in
gestazione – un numero adeguato (diciamo almeno 10 o 15) di ulteriori
circoscrizioni da assegnare, differentemente dalle 31 (o 38) di nuova
istituzione, ricorrendo al “concorso interno” introdotto a suo tempo da un
provvedimento regionale.
Potrà forse essere un po’ laborioso per gli uffici di Roma Capitale
delineare ora senza indugio addirittura 50 o giù di lì aree territoriali
idonee per i vari aspetti a giustificare l’apertura di farmacie.
Ma è proprio a Roma Capitale che, abbia torto o ragione la Corte
Costituzionale, fa carico senza alcun dubbio questo compito, perché la già
citata discutibilissima circolare laziale – se certo ha sbagliato a
prescrivere ai comuni un termine (il decorso 30 giugno) per l’adozione del
provvedimento di revisione e a preannunciare l’esercizio di poteri
sostitutivi in caso di sua inosservanza – ha invece correttamente loro
riservato ogni attribuzione in tema di revisione delle p.o., tra le quali
(come rileveremo tra poco sul piano interpretativo) deve rientrare, per la
strettissima inerenza e per esigenze non equivoche di unitarietà del
provvedimento, anche il potere di disporre il decentramento di una o più
sedi farmaceutiche.
In fondo però il territorio romano è vastissimo (è la quarta o quinta
metropoli della UE per dimensioni territoriali) e demograficamente
disomogeneo, e averlo inoltre per questa vicenda arbitrariamente ripartito
in 19 “sotto-territori” (quanti erano fino a poco tempo fa i Municipi, cioè
le ex Circoscrizioni, ora diminuiti di numero per alcuni accorpamenti)
configurando in pratica, senza il minimo fondamento in nessun assetto
normativo (vigente o previgente), altrettante “sotto-piante organiche” –
questo il criterio adottato in sede di revisione straordinaria –
difficilmente può aver generato “un’equa distribuzione sul territorio”
delle farmacie (vecchie e nuove), e perciò il lavoro può nel concreto
risultare molto meno disagevole di quel che possa sembrare.
Sta quindi di fatto, in ultima analisi, che – nel quadro della migliore
cura degli interessi pubblici che gli sono affidati e svolgendo
semplicemente questo nuovo ruolo di regolatore del servizio farmaceutico
sul suo territorio, ma naturalmente con un po’ di voglia di risolvere i
problemi – il Comune può cogliere l’obiettivo che abbiamo indicato senza
grandi stravolgimenti ritagliando irrinunciabilmente a tamburo battente,
nell’ambito di questa prima revisione ordinaria, anche le 10 o 15 sedi di
cui si è detto, da assegnare “decentrando” altrettante farmacie che oggi
funzionano poco e/o male per ragioni strettamente inerenti alla loro
attuale ubicazione.
Diversamente, per gli esercizi che hanno invocato il trasferimento della
sede lamentando e documentando la caduta irreversibile dell’utenza –
“ascritta” e “riconducibile” alla sede più che altro sulla carta – in
conseguenza soprattutto di fenomeni migratori, si profilerebbero tempi
biblici e nei fatti insostenibili per buona parte di quelle farmacie ormai
in crisi aziendale anche conclamata.
Come si vede, è perciò necessario che la burocrazia – che inoltre, come
noto, è avvertita dai politici e dai cittadini come un peso “gattopardiano”
ormai insopportabile – esca almeno in questa occasione dall’ignavia e dal
letargo senza nascondersi dietro le incertezze vere o presunte e gli
inutili formalismi, che mostri più coraggio di Don Abbondio, che si
rimbocchi finalmente le maniche e che faccia fino in fondo quel che deve,
anche se questo dovesse qui comportare, come peraltro è fatale, qualche
svantaggio per le farmacie eventualmente “avvicinate” dagli esercizi
“decentrati” e qualche vantaggio per quelle “liberate” dalla loro
vicinanza.
Per di più il Comune potrà contare sull’ausilio prescritto dalla legge
delle Asl e dell’Ordine dei farmacisti, organi tecnici e competenti, i
quali da parte loro potranno anche rendersi parti diligenti nel
procedimento formulando sollecitamente proposte concrete di sistemazione
del servizio su buona parte del territorio, perché, sia chiaro, tra
farmacie nuove e sedi decentrate le zone interessate potranno essere
parecchie.
Abbandonando ora la “questione romana” e tornando al decentramento in
generale, c’è anche il problema, da noi esaminato anche in altre
circostanze, dell’individuazione dell’amministrazione competente, che
nell’art. 5 – sia per i decentramenti d’ufficio che per quelli a domanda –
è la regione.
E proprio l’asserita persistente vigenza, nel suo testo integrale,
dell’art. 5 è uno degli argomenti puramente letterali da cui la Corte ha
tratto spunto (?) per affermare non già semplicemente una superstite
attribuzione regionale in materia di revisione delle piante organiche
circoscritta appunto ai decentramenti (anche se, come diremo, neppure
questo è vero), ma niente di meno che il riconoscimento alle regioni (e a
Trento e Bolzano) sia della titolarità che dell’iniziativa dell’intero
procedimento di revisione (straordinaria e ordinaria), in cui si
innesterebbero le scelte comunali – pure anch’esse provvedimenti – in
ordine alla distribuzione sul territorio delle farmacie.
Ma prima ancora è necessario individuare e caratterizzare un plausibile
criterio di riparto delle competenze tra comune e regioni e/o altre
amministrazioni (senza però alcun rapporto di sovraordinazione tra loro),
tenendo presente che in materia: a) l’art. 11, nell’ambito di applicazione
del criterio demografico, devolve con certezza al comune qualsiasi potestà
provvedimentale relativa alla collocazione degli esercizi (oltre che,
secondo noi, alla loro istituzione); b) ed è però sempre l’art. 11 ad
affidare invece alla regione l’istituzione di farmacie “in aggiunta alle
sedi farmaceutiche spettanti in base al criterio” demografico, quindi in
soprannumero, anche se circoscrivendo tale attribuzione a specifiche aree
ultra o extra comunali come le stazioni ferroviarie, gli aeroporti ecc…
Quel criterio di riparto tra comuni e regioni, ribadendo quanto osservato a
suo tempo, potrebbe pertanto essere così configurato: quando disposizioni
previgenti al dl. Cresci Italia, e che si ritenga a questo sopravvissute,
attribuiscano alla regione e/o ad altre amministrazioni l’adozione di
provvedimenti non riguardanti l’istituzione e/o la distribuzione
territoriale di farmacie “numerarie”, tali competenze dovrebbero
considerarsi ancor oggi sussistenti; sembrerebbe invece spettare in via
esclusiva al comune provvedere in ordine alla collocazione di esercizi
istituiti con il criterio demografico, come pure agli eventuali successivi
loro spostamenti, e quindi dovrebbero ritenersi corrispondentemente
modificate di diritto le norme previgenti che dispongano diversamente.
Anche perciò il decentramento di alcune sedi – riguardando una diversa
distribuzione sul territorio di farmacie “numerarie” – va ascritto
evidentemente al Comune, anche tenendo conto dell’ulteriore rilievo che
almeno il decentramento d’ufficio, stando al disposto del primo comma
dell’art. 5 della l. 362/91, andrebbe comunque operato “in sede di
revisione della pianta organica”, al cui interno, come ricordato più volte,
è proprio il comune a dover sicuramente provvedere in via esclusiva alla
sistemazione territoriale delle farmacie.
E poi, se è il comune che “identifica le zone nelle quali collocare le
nuove farmacie, al fine, ecc.”, non può essere ragionevolmente che il
comune a poter/dover valutare anche se “risultino intervenuti mutamenti
nella distribuzione della popolazione ecc.” di cui al primo comma dell’art.
5, ma a ben guardare anche le “esigenze dell’assistenza farmaceutica
determinata dallo spostamento della popolazione ecc.” indicate nel secondo
comma dello stesso articolo.
Per ora, su questo argomento dobbiamo registrare solo l’intervento dei
giudici siciliani che in un paio di circostanze si sono espressi
esattamente in questa direzione, osservando in particolare che, essendo il
procedimento di formazione della p.o., a seguito dell’entrata in vigore del
dl. Cresci Italia, di competenza esclusiva (anche loro la pensano così)
dell’amministrazione comunale, questa “va ritenuta sussistente non solo con
riferimento alla approvazione della pianta organica, ma a maggior ragione
relativamente alle singole istanze di decentramento, le quali presuppongono
analoghe – seppur più limitate – esigenze pianificatorie”.
Ma qualche dubbio sicuramente resta e dovrà scioglierlo il Consiglio di
Stato, che peraltro potrebbe pensarla anche in termini diversi, perché –
dando per certo (anche la Corte Costituzionale è stata di questo avviso,
pur se qualcuno non sembra d’accordo), che quello sulla competenza dei
comuni (esclusiva o circoscritta alla territorializzazione delle farmacie)
in tema di organizzazione del servizio farmaceutico costituisca un nuovo
principio fondamentale dettato dal legislatore statale – si tratta di
decidere se la sua sfera di applicazione vada oltre, come a noi pare, i
confini strettamente segnati dall’art. 11, o se le cose stiano altrimenti,
e quindi, in particolare, se vi sia o meno spazio per interventi del
legislatore regionale che disponga secondo criteri autarchici
sull’attribuzione di atti diversi dai provvedimenti di revisione.
E’ però una questione certamente troppo tecnica e complessa per affrontarla
in queste note.
▪ Il trasferimento della farmacia nella sede
Perfezionate le revisioni straordinarie, gli spostamenti delle “vecchie”
farmacie all’interno delle sedi hanno riavuto il loro corso, senza trovare
ostacoli neppure nel criterio scelto per la collocazione delle nuove, dato
che, anche nei pochi casi in cui per esse sia stata soltanto indicata una
via e/o piazza ove ubicare l’esercizio (come suggeriva il Ministero), la
farmacia “urbana” che, provvista invece di una sede, intenda trasferirsi al
suo interno deve in pratica, per intuibili ragioni, preoccuparsi soltanto
di rispettare la distanza legale dei 200 metri da quelle vie o piazze
indicate dal provvedimento comunale (osservando al più, con riguardo alle
vie o piazze “adiacenti”, maggiori cautele nella misurazione della
distanza, ma complicazioni insuperabili non dovrebbero sorgerne), valendo
invece qui pienamente, se “rurale”, le considerazioni che abbiamo svolto
con ampiezza in molte occasioni sulla natura “squisitamente discrezionale”
(come spesso ribadito dal CdS) del potere comunale.
Qualche notazione in più, tuttavia, sullo spostamento nella sede di una
farmacia “riassorbita”, un aspetto che abbiamo d’altronde già affrontato
(v. Sediva news dell’11.06.2014: “Il CdS rinnega finalmente qualunque
distinzione ecc.”).
Intanto, proprio per effetto del “riassorbimento” e della sua promozione da
sede “topografica” in sede “demografica”, la circoscrizione potrebbe essere
legittimamente modificata – sempre in fase, beninteso, di revisione
ordinaria della p.o. – anche con l’annessione di qualche altra porzione del
territorio comunale (ulteriori frazioni limitrofe e/o addirittura un
segmento del capoluogo) ove ipoteticamente possa poi essere trasferito
l’esercizio.
Non per questo, però, la farmacia sarebbe libera di trasferirsi
dall’originario luogo di esercizio, perché anche in tal caso lo spostamento
dovrebbe rivelarsi rispondente alle esigenze generali e locali
dell’assistenza farmaceutica sul territorio, e in particolare a quelle
enunciate nell’art. 11 (presenza più capillare del servizio, maggiore sua
accessibilità per gli utenti anche se “residenti in aree scarsamente
abitate”, equa distribuzione territoriale degli esercizi), e quindi
l’amministrazione, nell’accogliere o rigettare la domanda di trasferimento,
dovrà valutare anche se medio tempore si siano ad esempio registrati
fenomeni migratori della popolazione che abbiano fatto venir meno anche
parzialmente quelle esigenze nella frazione ove la farmacia “riassorbita” è
ubicata e che giustificarono a suo tempo l’istituzione di un esercizio ex
art. 104 TU.San.
Anzi, come abbiamo rilevato anche nella citata Sediva news dell’11/06/2014,
nei comuni minori (con non più di 12.500 abitanti) – nei quali
l’istituzione di una (e una soltanto) farmacia ex art. 104 è tuttora
consentita – una sede soprannumeraria potrebbe sopravvivere come tale anche
all’applicazione del quorum 1:3300 e perciò anche non essere “riassorbita”,
perché non crediamo che il “riassorbimento” possa derivare ope legis
direttamente dalla disposizione di cui all’art. 104 secondo comma (del
resto soltanto irrobustito dall’ultimo cpv del comma 3 dell’art. 11),
considerandola cioè una norma-provvedimento.
Perciò, essendo invece ineludibile la mediazione di un provvedimento
comunale che della sede soprannumeraria disponga anche implicitamente il
“riassorbimento”, un comune – persistendo evidentemente tutte le condizioni
che condussero alla sua istituzione, e dandone adeguatamente conto nel
provvedimento di revisione – potrebbe in definitiva anche mantenerla nella
p.o. come tale.
È una questione che diventa quindi, come spesso é, di corretto o non
corretto esercizio della discrezionalità, ma non c’è una preclusione in tal
senso neppure nell’art. 104, secondo comma, come ci pare abbia lasciato
intendere anche la sentenza del CdS n. 2851 del 4.6.14.
Circa l’amministrazione competente, se a spostarsi è una farmacia
“numeraria”, non può essere che il comune, e anche in questo caso specifico
dovrebbero considerarsi modificate in corrispondenza le norme regionali che
prevedano diversamente; se è invece una farmacia “topografica”,
propenderemmo, ma senza alcuna certezza, per il rispetto delle disposizioni
attualmente in vigore.
La l. r. Abruzzo 21/05/2014, n. 32, tuttavia, non curandosi
affatto dell’art. 11, ha ora trasferito alle Asl la competenza in ordine ai
provvedimenti “classici” per e nella vita di una farmacia, tra i quali
anche l’autorizzazione allo spostamento dell’esercizio nella sede;
bisognerà perciò verificare al riguardo il pensiero della Consulta se e
quando – posto che non vi abbia già provveduto il Governo (cosa molto poco
verosimile, visti i suoi impegni del momento) – un Tar porterà il
provvedimento al suo esame.
Anche per questa vicenda dobbiamo allora attendere i responsi del CdS e
valgono quindi le considerazioni accennate nel capo precedente in ordine
alla più ortodossa delimitazione del nuovo principio fondamentale statale
sulle competenze nel settore.
▪ L’istituzione di farmacie in soprannumero ex art. 104 TU.San.
È un’altra disposizione sopravvissuta alla Riforma, dato che il criterio
topografico – per quanto possa essere ora meno agevole ravvisarne tutte le
condizioni applicative (perché le revisioni straordinarie del 2012
potrebbero aver riguardato, e in tale direzione dovrebbero altresì muoversi
le revisioni biennali, anche “aree scarsamente abitate”, nonostante la non
condivisibile svalutazione in giurisprudenza di questa indicazione
dell’art. 11) – sembra anch’esso pienamente compatibile con il dl. Cresci
Italia, che ha invero enunciato le nuove linee guida che sappiamo
nell’organizzazione territoriale delle farmacie intervenendo, e piuttosto
incisivamente, soltanto sul criterio demografico.
Applicando pertanto anche qui quel criterio di riparto dovrebbe essere
sempre la regione (che persino l’art. 11, come si è visto, incarica di
valutare l’istituibilità “nelle stazioni, ecc.” di farmacie anch’esse “in
aggiunta ecc.”) l’amministrazione competente all’istituzione anche di
farmacie soprannumerarie ai sensi dell’art. 104, che comunque – nel testo
riscritto dal primo comma dell’art. 2 della l. 362/91 – è ancora in grado
di funzionare integralmente, anche quindi per quel che riguarda la distanza
di 3000 m, la sfera di operatività (comuni con non oltre 12500 abitanti) e
il “limite di una farmacia per comune”, tanto più che, come d’altra parte è
sempre stato, neppure il nuovo art. 2 della l. 475/68 innesta l’utilizzo
del criterio topografico nel procedimento di revisione della p.o.
▪ Gli altri presidi farmaceutici
Parliamo naturalmente sia dei presidi previsti da norme dello Stato che di
quelli introdotti successivamente da disposizioni regionali, e dunque, da
un lato, di dispensari farmaceutici (permanenti e stagionali) e farmacie
succursali, e, dall’altro, dei presidi farmaceutici d’emergenza siciliani e
dei dispensari “regionali”, cioè diversi da quelli statali.
La proiezione toscana, invece, appartiene ormai alla storia del diritto
farmaceutico, perché, come noto, una legge regionale (l.r. Toscana n. 47
del 9.08.2013) – con la solita disposizione incastrata in un maxi
provvedimento che parla di tutto – l’ha soppressa con un tratto di penna
invisibile ai più. Le ragioni sono oscure: possono rinvenirsi nei problemi
pratici e nel disagio della categoria che in qualche caso sono derivati
dall’istituzione di una proiezione, ma forse stanno piuttosto nei
convincimenti di alcuni funzionari regionali che, come ricordavamo
all’inizio, fin dalla gestazione del d.l. Cresci Italia hanno coltivato
l’idea (trasferendola anche ai colleghi ministeriali e magari influenzando
persino i giudici fiorentini, come può rilevarsi da qualche loro decisione)
di sopprimere definitivamente la sede farmaceutica.
È anche venuto meno – con la citata l.r. Abruzzo n. 32/2014 – il
dispensario “abruzzese” (ne abbiamo parlato in una delle pillole di
“Normativa, giurisprudenza & prassi” del n. 665 di Piazza Pitagora), che
tuttavia ha avuto nel concreto vita brevissima, mentre, per contro, è stato
nel frattempo istituito il dispensario “campano” (l.r. Campania 5/2013,
anch’essa un “omnibus”, su cui v. pillola in Piazza Pitagora n. 657), l’uno
e l’altro non omologabili a quello “statale” perché svincolati dalle
condizioni di cui all’art. 6 della l. 362/91 e segnatamente da quella della
vacanza della sede in cui rientra la frazione da servire.
Ora, il gran numero di farmacie istituite in applicazione del nuovo
rapporto limite farmacie-abitanti – e in particolare dei nuovi criteri di
localizzazione dettati dal comma 1 dell’art. 11 (pur se nella realtà i
comuni se ne sono allontanati spesso e volentieri) – potrebbe aver
assicurato l’assistenza farmaceutica anche in alcune zone coperte fino a
quel momento da qualche presidio secondario.
Il che può averne anche comportato la soppressione sia pure come scelta
talora discrezionale (segnatamente per i pfe), mentre in altre circostanze,
come per i dispensari permanenti, la soppressione si è rivelata un atto
vincolato per il disposto del terzo comma dell’art. 1 della l. 221/68 e in
altre ancora, infine, sono state collocate nuove farmacie (è il caso di
qualche comune emiliano e pugliese) in località di rilievo turistico,
sinora assistite da farmacie succursali o dispensari stagionali,
sull’assunto che i bisogni di quelle popolazioni richiedessero
l’istituzione di un presidio permanente di primo grado come la farmacia, e
anche qui la conseguenza nella maggior parte dei casi può essere stata la
revoca della succursale o il mancato rinnovo del dispensario stagionale.
Specie però nei comuni di modesta consistenza demografica può esserci
ancora spazio per l’istituzione dei vari presidi, e soprattutto del
dispensario permanente, e noi siamo personalmente del tutto favorevoli –
persistendo nel sistema, s’intende, la sede farmaceutica – all’incremento
del numero di quelli esistenti, che possono infatti, senza tradursi in
un’ulteriore e inutile infittimento di farmacie, accentuare ancor più la
capillarità dell’offerta di farmaci sul territorio e per ciò stesso
l’accessibilità degli utenti al servizio nel suo complesso, contribuendo
così, a costo zero per la categoria in generale, al migliore
irrobustimento dell’assistenza farmaceutica che è ormai l’obiettivo, che si
agiti o meno la “libera concorrenza”, di tutti gli indirizzi politici.
È anche per questo che auspicheremmo quindi dappertutto dispensari
“liberi”, come quello campano, e del resto le disposizioni regionali che
eventualmente li introducessero non rischierebbero seriamente l’intervento
della Corte Costituzionale anche perché – tenuto conto del giudizio di
“costituzionalità” espresso dal CdS sulla proiezione toscana (che
condividiamo, per le ragioni illustrate nella Sediva news del 28.7.2011:
“Dal Consiglio di Stato ecc.”) – è improbabile che qualche Tar si prenda la
briga di sollevare eccezioni di incostituzionalità a questo riguardo.
Certo, sarebbe preferibile e molto più semplice una disposizione statale
che liberasse una volta per tutte il dispensario permanente dai lacciuoli
dell’art. 6 della l. 362/91, restituendolo pertanto alla disciplina
previgente; ma di questi tempi il legislatore dello Stato sembra avere ben
altro da fare.
E quanto all’amministrazione che deve provvedere all’istituzione dei
presidi secondari, ci pare che la soluzione, e a maggior ragione rispetto
alle vicende già esaminate, sia senz’altro ancora una volta quella della
sopravvivenza del regime di competenze previsto dalle norme, statali o
regionali, che li disciplinano.
Dovrebbe perciò essere per lo più la regione a occuparsene.

* * *
Ci sarebbero anche altri temi da illustrare perché vi sono ulteriori nodi
da sciogliere, ma non ci mancherà certo l’occasione per parlarne e
d’altronde questo lungo excursus, già per conto suo, potrà impegnare
parecchio chi – anche se appassionato di diritto delle farmacie e
affezionato estimatore di questa Rubrica – vorrà arrischiarne la lettura,
magari sotto un ombrellone o al riparo di una quercia o in una baita di
montagna o, per una delle tante ragioni, nello studiolo della farmacia.
(gustavo bacigalupo)

***

Si chiude così anche questa interminabile e faticosa “stagione” delle
Sediva news e di Piazza Pitagora; i nostri dialoghi con Voi – ritenuti
generalmente, bontà Vostra, soddisfacenti e a tutto campo – riprenderanno
dal 15 settembre p.v., salvi in questo frattempo eventuali nostri
interventi-spot ove ne ricorrano le condizioni.
Vogliamo però cogliere l’occasione per ringraziare non solo tutti Voi, ma
anche – senza voler indulgere in autocelebrazioni o autoreferenzialità – i
tanti collaboratori che contribuiscono incessantemente con i loro elaborati
al successo delle due Rubriche, come (in rigoroso ordine alfabetico)
Tullio Anastasi, Fernanda Boffi, Gianluca Cicala, Stefano Civitareale
(approfondito studioso di parecchi temi e sicuramente il più prolifico),
Rocco De Carlo, Tonino Di Carlo, Mauro Giovannini (che cura egregiamente le
laboriosissime “pillole” di Piazza Pitagora), Paolo Liguori, Monica Lucidi,
Fernando Marinelli (il meno prolifico, ma lo giustificano ampiamente i
tanti incarichi che gli affida la Sediva), Andrea Piferi, Marco Porry
Pastorel (lo storico consulente del lavoro), Giorgio Proietti, Valerio
Pulieri, Valerio T. Salimbeni e Roberto Santori; oltre, naturalmente,
Stefano Lucidi (amato, stimato e ricercato da tutti, ma non potrebbe essere
altrimenti), Giorgio e infine, l’ultimo ma per distacco il più importante,
Franco Lucidi.
(g.b.)

***
“Piazza Pitagora”e “Sediva News” sospendono oggi le loro pubblicazioni,
che riprenderanno il 15 settembre p.v.
Buone vacanze a chi va in ferie e buon lavoro a chi resta
(e anche a chi “rientra”)

La SEDIVA e lo Studio Bacigalupo Lucidi prestano assistenza contabile, commerciale e legale alle farmacie italiane da oltre 50 anni!