La “straripante “ circolare del Lazio sulla prima revisione ordinaria delle
p.o. – QUESITO

Sono il Segretario di un comune laziale e vorrei il vostro parere sulla
circolare che recentemente la nostra Regione ha inviato a tutti i comuni
sulla prima revisione biennale delle piante organiche delle farmacie.
In particolare, mi lasciano perplesso alcuni passaggi della circolare sul
potere regionale di operare in sostituzione dei comuni che non rispettino
il termine loro assegnato, ormai in scadenza, del 30 giugno 2014.

Il quesito si riferisce alla circolare laziale della Direzione regionale
salute e integrazione socio sanitaria area politica del farmaco in data
14/03/2014, prot. n. 160867, che ha per oggetto la “Revisione della pianta
organica delle farmacie dei comuni del Lazio – anno 2014”, il cui testo per
la sua brevità può essere qui di seguito riprodotto integralmente.
“Come noto, il 24 gennaio 2012, n. 24, convertito, con modificazioni, dalla
legge 24 marzo 2012, n. 27, ha apportato importanti modifiche all’istituto
della revisione della pianta organica delle farmacie.
La più importante concerne la competenza dei singoli comuni a deliberare –
e non più proporre – l’istituzione delle sedi farmaceutiche al verificarsi
dei presupposti.
Si ritiene utile fornire, al riguardo, i seguenti chiarimenti.
Ciascun comune, sulla base della popolazione residente al 31.12.2013,
individua il numero delle sedi da istituire, considerando una sede ogni
3.300 abitanti; è possibile poi (non obbligatorio), istituire una ulteriore
sede qualora la popolazione eccedente sia superiore al 50 per cento del
parametro sopra menzionato (es. 3.300 + 1.651 si possono istituire due
sedi).
I dati relativi alla popolazione residente in ciascun comune son quelli
pubblicati dall’ISTAT; in attesa della loro pubblicazione ciascun comune
farà riferimento alle risultanze dei registri della propria anagrafe alla
data del 31 dicembre 2013.
Per l’istituzione di sedi farmaceutiche è obbligatorio il parere della Asl
competente per territorio e dell’Ordine Provinciale dei Farmacisti.
Codesti comuni sono tenuti ad inviare i dati alla scrivente entro e non
oltre il 30 giugno del corrente anno.
Si comunica che qualora il comune non provveda alla comunicazione dei dati
entro tale data, la Regione provvederà con proprio atto entro i successivi
sessanta giorni.”
Secondo il documento, come si rileva anche dal suo stesso “oggetto”,
spetta ora in via esclusiva ai comuni sottoporre a revisione ordinaria la
“pianta organica” (come per praticità dobbiamo continuare a definirla)
delle farmacie, e pertanto – attingendo al nuovo testo dell’art. 2 della l.
475/68 dettato dal comma 1 lett. c) dell’art. 11 del dl. Crescitalia, che è
la disposizione qui applicabile – sia rideterminare il “numero di farmacie
spettanti a ciascun comune” secondo le “rilevazioni della popolazione
residente” (al 31 dicembre dell’anno dispari precedente a quello, pari,
entro il quale la revisione va disposta), e sia identificare “le zone nelle
quali collocare le (eventuali) nuove farmacie, al fine di assicurare ecc.”.
Siamo quindi in perfetta linea con l’orientamento, d’altronde già
consolidato, del Consiglio di Stato, però molto meno in linea con la tesi
espressa – ma incidenter tantum, e questo può fare tutta la differenza –
dalla Corte Costituzionale nella sentenza n. 255 del 31.10.13, che ha
infatti scomposto la revisione in due procedimenti (più che in due fasi di
uno stesso procedimento), e gioco forza in due provvedimenti (pur se l’uno
destinato ad essere innestato nell’altro), riservando cioè ai comuni la
collocazione sul territorio delle sedi di nuova istituzione (e,
immaginiamo, anche la modifica di quelle preesistenti), ma ascrivendo la
determinazione del loro numero a una diversa amministrazione, anzi a un
superiore “livello di governo” (la regione o, per Trento e Bolzano, la
provincia).
La sentenza è stata a suo tempo da noi criticata ampiamente (v. Sediva news
08.11.2013: “Una decisione della Consulta e una legge toscana due
provvedimenti diversamente discutibili” e Sediva news 21.11.2013: “Ancora
sulla recente decisione della Consulta”), anche se sta raccogliendo i
suffragi – sorprendentemente un po’ troppo ligi ai giudici delle nostre
leggi e quasi appiattiti sulla loro tesi – di alcuni autorevoli
commentatori del settore, pur se nessuno di loro si è dato carico almeno
per il momento di illustrarne le ragioni.
Nella sua storia ormai secolare la pianta organica è però sempre stata un
provvedimento unitario sia nella forma che nei contenuti, ed è quindi
molto arduo convenire con questa decisione che l’art. 11 – dettando in
tema di competenze nella materia, come riconosce anche la Corte, un nuovo
principio fondamentale secondo cui l’organizzazione del servizio
farmaceutico, per la sua manifesta strettissima afferenza al territorio
comunale, va ora regolata da provvedimenti dei comuni – lo abbia poi
circoscritto, rompendo improvvisamente con il passato, alla sola funzione
di localizzazione delle (eventuali nuove) sedi, rimettendo appunto ad un
diverso e superiore “livello di governo” l’altra, peraltro banalissima e
blindata nel quid, di individuarne il numero.
L’ipotizzato duplice intervento provvedimentale, infatti, pur volendo
trascurare la sua inutile macchinosità e anche la sua scarsa coniugabilità
con le esigenze di celerità insite nella stessa cadenza biennale della
revisione, si porrebbe in ogni caso in contrasto – e l’argomento pare a noi
decisivo – con il principio costituzionale di sussidiarietà (peraltro
evocato a piè sospinto in ogni dove, ma non sempre a proposito) per il
quale tutte le funzioni amministrative sono esercitate dai comuni e possono
essere affidate dalla legge ai livelli superiori solo se e nella misura in
cui questo si riveli necessario per assicurarne l’esercizio unitario,
quando in particolare, ed è qui la sussidiarietà, l’intervento del livello
superiore derivi dalla funzione stessa da esercitare, che cioè per sua
natura e/o per l’ambito territoriale di operatività esiga una gestione più
accentrata, quel che evidentemente non può certo essere configurabile per
un provvedimento di esclusiva inerenza al territorio comunale.
Se poi è vero, come ripetutamente affermato dal giudice amministrativo, che
la riforma è in realtà puntuale attuazione proprio del principio di
sussidiarietà, sarebbe irragionevole, oltre che contraddittorio e davvero
singolare, che il legislatore ne avesse esso stesso ritagliato una deroga
non già in termini inequivoci, come avrebbe indubbiamente richiesto
l’introduzione di un nuovo principio fondamentale statale, ma soltanto
implicitamente (come sembra postuli persino la Corte) dato che
dell’asserito doppio binario di attribuzioni non c’è la minima traccia
testuale da nessuna parte.
Per di più:
– il testo precedente dell’art. 2 della l. 475/68, che nei suoi cinque
commi riservava alle regioni l’adozione dei provvedimenti di revisione
delle p.o. comunali e ai comuni un ruolo nel relativo procedimento
meramente consultivo (anche se nei fatti spesso decisivo), è stato
integralmente spazzato via dall’art. 11, e sostituito dal comma 1 lett.
b) con due soli nuovi commi che però non fanno più alcun cenno ad
amministrazioni diverse dal comune;
– e inoltre, quando si è trattato (comma 1 lett. b dell’art. 11,
introduttivo del nuovo art. 1bis della l. 475/68) di individuare il
livello di governo più adeguato per provvedere in ordine all’istituzione
di farmacie “in aggiunta alle sedi farmaceutiche spettanti in base al
criterio” demografico nei porti, aeroporti, ecc., la riforma ha optato
invece esattamente per la regione ed estromesso almeno sulla carta i
comuni dal procedimento, ribadendo così – essendo le specifiche aree di
riferimento tutte extra/ultra/intercomunali e affermando quindi
ulteriormente, ci pare, il principio di sussidiarietà – la precisa
scelta legislativa di riservare al comune qualsiasi competenza
riguardante l’organizzazione sul proprio territorio (quantomeno) del
servizio farmaceutico ordinario, quello cioè programmato e pianificato
sulla base del criterio demografico.
Fatto sta che fortunatamente – per la solita certezza del diritto,
s’intende – almeno per ora, pur avendone avuto agio in parecchie
circostanze, il giudice amministrativo di questa tesi del giudice
costituzionale, formalistica oltre ogni ragionevolezza, non ha tenuto
alcun conto.
Come d’altra parte non ne hanno tenuto conto fino ad oggi neppure le
regioni, compresa, lo abbiamo appena visto, la Regione Lazio, la cui
circolare tuttavia – nonostante il suo incipit con riguardo alle
competenze nel settore – ritiene “utile” su questa prima revisione
ordinaria fornire ai comuni “chiarimenti”.
Su alcuni si può sicuramente convenire perché rammentano il ruolo
consultivo di Asl e Ordini di farmacisti oppure richiamano i criteri –
comunque ben espressi nel testo del dl Cresci Italia – di determinazione
del “numero di farmacie spettanti a ciascun comune” (così recita il comma 2
del citato nuovo art. 2 della l. 475/68), come pure dobbiamo dare atto
alla Regione di aver riservato ai comuni, coerentemente con il
riconoscimento a questi ultimi di ogni potestà in materia, anche
l’esercizio della facoltà di istituire una farmacia “in più” in presenza di
“resti” di popolazione superiori a 1650 abitanti.
Subito dopo, però, la circolare abbandona il ruolo assunto all’inizio di
documento di mera stimolazione/sollecitazione per travestire la Regione in
amministrazione sovraordinata (quel che certamente non è) dei comuni,
preannunciando loro l’esercizio di poteri sostitutivi laddove non
trasmettano “i dati” entro il 30 giugno 2014, avvertendo in particolare che
in tale evenienza sarà la Regione stessa a procedere alla revisione “con
proprio atto entro i successivi sessanta giorni”.
Per la verità, la Corte costituzionale (estendendo in pratica anche agli
enti diversi dallo Stato il disposto dell’art. 120 della Cost.) riconosce
alle regioni – in caso di inerzia o di inadempimento dell’ente comunale
nell’adozione di un provvedimento obbligatorio e “al fine di salvaguardare
interessi unitari che sarebbero compromessi dall’inerzia o
dall’inadempimento” – poteri sostitutivi riconducibili anch’essi
generalmente al principio di sussidiarietà, ma richiede un’espressa
previsione in tal senso in una legge statale o in una legge regionale.
Ora, quanto alla normativa laziale, non ci risulta – ma potrebbe esserci
sfuggito qualcosa – vi siano rinvenibili disposizioni specifiche che
contemplino nel settore un potere regionale surrogatorio dei comuni, il
cui esercizio tuttavia dovrebbe in ogni caso essere subordinato a precise
condizioni e disciplinato con grande rigore nei dettagli, pena
l’incostituzionalità della norma che lo preveda.
Quanto invece alle norme statali, c’è naturalmente il disposto combinato
del comma 2 e del comma 9 dell’art. 11, che di seguito riportiamo:
Comma 2 “Ciascun comune , sulla base dei dati Istat sulla popolazione
residente al 31 dicembre 2010 e dei parametri di cui al comma 1 (questi
“parametri” sono costituiti, in particolare, dal nuovo rapporto limite
farmacie-abitanti 1:3300 e dai nuovi criteri in tema di collocazione
territoriale delle nuove farmacie), individua le nuove sedi farmaceutiche
disponibili nel proprio territorio e invia i dati alla regione entro e non
oltre trenta giorni ecc…”
Comma 9 “Qualora il Comune non provveda a comunicare alla regione…
l’individuazione delle nuove sedi disponibili entro il termine di cui al
comma 2 del presente articolo, la regione provvede con proprio atto a tale
individuazione entro i successivi sessanta giorni”.
Vale la pena qui aggiungere per inciso che la seconda parte del comma 9
prevede e disciplina l’esercizio da parte del Governo dei poteri
sostitutivi di cui al citato art. 120 Cost. nel caso in cui le regioni non
provvedano in luogo dei comuni troppo pigri come ora indicato e/o “non
provvedano a bandire il concorso straordinario e a concluderlo entro” il 24
marzo 2013.
Ma, è noto, si tratta di un termine scaduto da oltre un anno e, come era
facilmente prevedibile, il Governo non ha ancora battuto ciglio, tant’è che
in questi giorni qualcuno – per assicurare la necessaria contemporaneità
delle conclusioni concorsuali – ne sta comprensibilmente invocando
l’intervento che si rivelerebbe forse la panacea di parecchi mali (e in
fondo sarebbe sufficiente una disposizione di legge di un paio di righe
inserita in uno dei tanti provvedimenti normativi in gestazione…), pur se è
vero anche che qualcun altro sta invece chiedendo che, quando la procedura
sia stata perfezionata, si provveda sollecitamente all’assegnazione delle
farmacie senza darsi cura delle regioni ritardatarie, dovendo infatti tener
conto delle esigenze dei concorrenti.
Tornando ora ai commi 2 e 9 dell’art. 11, vi sono bensì effettivamente
contemplati, come abbiamo letto, poteri regionali sostitutivi, che però
riguardano le sole revisioni straordinarie, non quelle ordinarie di cui
invece si occupa il citato nuovo art. 2 della l. 475/68 – interamente
riscritto, come detto, sub c) del comma 1 dell’art. 11 – i cui due commi,
per quel che ora ci interessa, così recitano semplicemente:
“Art. 2 – 1. Ogni comune deve avere un numero di farmacie in rapporto a
quanto disposto dall’art. 1. Al fine di assicurare maggior accessibilità
ecc..:”
2. “Il numero di farmacie spettanti a ciascun comune è sottoposto a
revisione entro il mese di dicembre di ogni anno pari, in base alle
rilevazioni della popolazione residente nel comune, pubblicate
dall’Istat”.
A questo punto anche il più distratto di voi avrà colto l’abbaglio
clamoroso in cui è incappato l’estensore della circolare laziale che –
probabilmente fuorviato dalla composizione del testo dell’art. 11 che
innesta il suo comma 2 di seguito al nuovo comma 2 dell’art. 2 della l.
475/68 (indubbiamente, anche se questo non può attenuare le responsabilità
regionali, i numeri “2” sono un po’ troppi e tutti riportati in fila
indiana…) – finisce infatti per “accorpare” i due commi “2”, allargando la
sfera di applicazione del comma 9, che pure espressamente richiama soltanto
il “comma 2 del presente articolo” sulle revisioni straordinarie, anche
alle revisioni ordinarie previste nel comma 2 del nuovo art. 2 della l.
475/68.
Aggiungiamo anche, a beneficio magari di chi non avesse colto la complessa
ricostruzione sviluppata sinteticamente nel capoverso precedente , che il
comma 2 dell’art. 11 è certamente una norma transitoria, che opera come
tale una tantum, al pari della disposizione del comma 9, mentre quella del
comma 2 del nuovo art. 2 è altrettanto certamente una norma permanente,
cui dunque non può ritenersi minimamente estensibile, men che meno per
“analogia”, il disposto del comma 9 sui poteri sostitutivi.
Come se non bastasse, il termine “assegnato” ai comuni laziali sembra anche
tutt’altro che “congruo” (come dovrebbe essere quando siano ipotizzabili
poteri sostitutivi di un ente ad un altro), perché la revisione ordinaria è
un provvedimento che può talora rivelarsi molto serio e articolato e
richiedere perciò un tempo adeguato, specie se teniamo conto sia della
partecipazione necessaria di Asl e Ordine dei farmacisti e anche del
notevole lasso temporale intercorrente tra il 30/6/2014 (data ultima,
chissà perché così anticipata, assegnata ai comuni laziali) e il 31/12/2014
che nell’art. 11 è il termine di scadenza, comunque del tutto ordinatorio,
per l’adozione del provvedimento finale.
In conclusione, la circolare è da par suo meritoria, se non altro per aver
ricordato ai comuni laziali (spesso di modeste dimensioni e poco
organizzati) che la revisione ordinaria della p.o. delle farmacie va
disposta entro il 31 dicembre 2014 e quali sono i poteri che l’art. 11 loro
attribuisce, pur se in precedenza la Regione aveva taciuto con grande
disinvoltura sul 31/12/2012, che verosimilmente avrebbe invece dovuto
essere proprio la data di scadenza della prima revisione successiva a
quella straordinaria (v. Sediva news del 13/06/2013: “Quando la prima
revisione ordinaria della pianta organica?”).
Ma è sicuramente molto meno meritoria quando straripa (senza per di più
tradire alcuna incertezza) dalle attribuzioni regionali prospettando
l’esercizio di poteri sostitutivi che non competono, ponendo così a serio
rischio il destino in sede giudiziaria di eventuali provvedimenti adottati
dalla Regione Lazio in via surrogatoria ai comuni “inadempienti”.
È una prospettiva che deve certo inquietare, ed è tale quindi da suggerire
il tempestivo intervento, ad esempio, degli organismi regionali
rappresentativi degli ordini professionali e delle associazioni sindacali
di categoria.

(gustavo bacigalupo)

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