Due questioni sulla ruralità della farmacia – QUESITI

1) La mia è l’unica farmacia di un comune con oltre 5000 abitanti, ma è
ubicata nel capoluogo che ne conta circa 3500. La ruralità mi è sempre
stata negata, ma ho letto in questi giorni in un sito che “si può definire
rurale anche una farmacia appartenente ad un comune con popolazione
superiore (e anche di molto) a 5000 abitanti, se è situata in un centro
abitato minore.”

2) Sono titolare della farmacia di una frazione di 1800 abitanti distante
quasi 2 km dal capoluogo che a sua volta ha due farmacie; sono sicuro che
la mia sia rurale ma la Asl per la seconda volta sembra orientata a non
riconoscerlo

Il tema della ruralità – la cui importanza, quando coinvolga il
riconoscimento dell’indennità di residenza, va notoriamente ben al di là
della misura di questa – ha suscitato spesso contrasti anche in ambito
giurisprudenziale, e questo sia prima che dopo l’entrata in vigore della
fondamentale l. 8/3/68 n. 221 e della successiva legge interpretativa
5/3/73 n. 40.
In particolare, per quel che può interessarci in questa circostanza, sono
stati oggetto di dibattito il problema dell’individuazione della reale area
applicativa della l. 40/73 e anche quello connesso della classificabilità
della farmacia unica di un comune di oltre 5000 abitanti ma ubicata in un
qualsiasi centro abitato del comune, incluso il capoluogo, di popolazione
inferiore (anche se oggi una situazione del genere, con il quorum sceso a
1:3300, non può verosimilmente rivelarsi molto frequente).
Questa seconda questione, che è esattamente quella posta nel primo quesito,
ha però trovato nel tempo – sia nella Cassazione che nel Consiglio di Stato
(che pure sulla ruralità, come abbiamo ricordato anche nella Sediva news
del 30/09/2013: Indennità di residenza: il fermo no del CdS al “bacino di
utenza”, hanno mostrato talora un grandioso disaccordo) – una soluzione
univoca, che sta nella “non ruralità” di quell’unica farmacia, dato che,
essendo appunto unica, non si può (almeno qui) prescindere dalla
popolazione complessiva della sede farmaceutica, corrispondente
evidentemente a quella complessiva del comune.
Certo, si può così implicitamente dar corpo alla dubbia categoria del
“bacino di utenza”(con il rischio che se ne possa fare uso indebito in
fattispecie diverse), ma è un pericolo con cui probabilmente bisogna
convivere.
D’altra parte, anche sull’ambito operativo della l. n. 40/73 non dovrebbero
ormai sopravvivere dubbi consistenti, perché sul piano della distinzione
tra farmacia rurale e farmacia urbana non si può aver riguardo alla
“popolazione della località o agglomerato rurale in cui è ubicata la
farmacia prescindendo dalla popolazione della sede farmaceutica prevista
dalla pianta organica” (come recita l’art. unico della “leggina”),
trattandosi di un canone dettato dal legislatore, in sede di
interpretazione c.d. autentica, soltanto – come d’altronde recita l’incipit
della disposizione stessa – “ai fini della determinazione dell’indennità di
residenza”.
Una parte del tutto minoritaria della giurisprudenza sembrerebbe peraltro
ancora dell’avviso che quello espresso dalla l. 40/73 sia invece un
principio generale che sgancia definitivamente il criterio distintivo tra
le due tipologie di farmacie dal limite dei 5000 abitanti, ancorandolo una
volta per tutte soltanto alla consistenza demografica della “località o
agglomerato rurale in cui è ubicata la farmacia”; ma francamente anche il
testo della disposizione non può autorizzarne il minimo ampliamento della
sfera di applicazione che pare infatti segnata dal suo stesso significato
letterale (come è noto, “in claris non fit interpretatio”, e ancor meno
quando si discuta di una norma interpretativa).
Persiste per la verità qualche residua perplessità sulle corrette basi di
calcolo della popolazione da prendere in considerazione per la
determinazione dell’indennità di residenza e anche – in qualche caso
specifico – per la ruralità o “non ruralità” di una farmacia, e pensiamo
soprattutto alle questioni pratiche che continuano a porre le “case sparse”
sul territorio comunale e alla difficoltà di attribuirne gli abitanti a
quella o a quell’altra frazione; ma questo è un problema che in astratto è
difficile risolvere, e in ogni caso per il resto le cose sono generalmente
ormai chiare quanto basta.
In definitiva, quanto al primo quesito, la “non ruralità” della farmacia
appare indiscutibile, nonostante la (forse) diversa conclusione che
parrebbe trarre quel brano riportato da un sito web.
Ma anche sulla fattispecie descritta nel secondo non sorgono vere
incertezze, sembrando del resto una vicenda che non può generare in realtà
grandi difficoltà interpretative, né strettamente applicative.
Invero, enunciato nel primo comma dell’art. 1 il principio classificativo
di fondo tra farmacie urbane e farmacie rurali (le prime sono “situate in
comuni o centri abitati con popolazione superiore a 5000 abitanti”, le
seconde sono invece “ubicate in comuni, frazioni o centri abitati con
popolazione non superiore a 5000 abitanti”: come si vede, curiosamente le
farmacie rurali sono “ubicate”, mentre le urbane sono “site”, e inoltre per
queste ultime non si fa cenno – il che potrebbe essere significativo sotto
aspetti diversi ma non secondari – alle frazioni, che sono infatti
richiamate soltanto per le rurali), la l. 221/68 si affretta nel successivo
secondo comma ad aggiungere che “non sono classificate farmacie rurali
quelle che si trovano nei quartieri periferici della città, congiunti a
queste senza discontinuità di abitati”.
Tale precisazione si pone indubbiamente in termini di specialità rispetto
al criterio discretivo base, e pertanto non deroga ad esso, ma ne
costituisce un’applicazione particolare testualmente riferita alle farmacie
“che si trovano nei quartieri periferici delle città”, per le quali,
dunque, il canone di classificazione, pur restando in principio
demografico, diventa nei fatti, per così dire, topodemografico perché
mediato dal profilo del tutto peculiare della “discontinuità di abitati”.
Ma sia ben chiaro, e forse è proprio qui il punto, se questo vale per i
“quartieri periferici delle città”, dei quali soltanto si occupa
espressamente la disposizione in argomento, deve ragionevolmente valere –
indicandolo, ci pare, la ratio stessa della precisazione normativa –
anche per le frazioni distaccate (tanto o poco, non importa) non già da una
metropoli ma dal modesto capoluogo e/o da altre frazioni o centri abitati
del comune.
In sostanza, perciò, ai fini della ruralità se non c’è “discontinuità di
abitati” tra la frazione in cui la farmacia è ubicata e un qualsiasi altro
centro abitato, entrano in funzione il primo e il secondo comma combinati
tra loro, e la popolazione della frazione in tale eventualità va
“accorpata” a quella dell’altro centro abitato con tutto quel che ne può
conseguire sotto i vari aspetti.
Diversamente, se c’è “discontinuità”, e dovendo fatalmente trascurare le
fattispecie “borderline”, trova applicazione soltanto il primo comma e
quindi opera tout court il criterio generale, che torna pertanto quello
puramente demografico, della popolazione superiore o non superiore a 5000
abitanti (cfr. Tar Toscana 10/4/95 n. 52).
Tanto per esemplificare, la farmacia ubicata a Spinaceto (una frazione per
molto tempo distaccata di un paio di chilometri dal quartiere Eur di Roma)
fu a lungo classificata come rurale, fino a quando il suo abitato – venendo
meno qualunque discontinuità – divenne un continuum con il capoluogo.
Per concludere insomma anche sul secondo quesito, se è vero – come si è
visto rispondendo al primo – che quando un comune conta più di 5000
abitanti e la farmacia è unica, questa è urbana ovunque sia dislocata, è
vero anche che se quel comune annovera invece nella sua pianta organica più
farmacie, ove una di queste sia ubicata in una frazione distaccata (cioè,
con discontinuità tra i rispettivi abitati) dal capoluogo e/o dalle altre
frazioni e naturalmente con popolazione inferiore al limite, quella
farmacia è sicuramente rurale e, come nel caso della riferita frazione di
1800 abitanti, legittimata all’attribuzione dell’indennità di residenza.
Sorprendono perciò in definitiva tutte le difficoltà che il mittente del
secondo quesito sta incontrando per il riconoscimento della ruralità della
sua farmacia perché, quali che siano le superstiti incertezze sulla
problematica in generale, il diniego della ruralità in un caso del genere –
che immaginiamo anch’esso toscano (visti i numerosi interventi del Tar
fiorentino) – si rivelerebbe persino arbitrario e meritevole quindi
dell’intervento riparatore del giudice amministrativo.

(gustavo bacigalupo)

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