Una decisione della Consulta e una legge toscana: due provvedimenti
diversamente discutibili

Cosa hanno in comune la sentenza della Corte Costituzionale n. 255 del
31.10.13 e la l.r. Toscana n. 47 del 9.08.2013? A parte, come vedremo, la
loro dubbia condivisibilità, ben poco, ma, se per un momento i due
provvedimenti li guardiamo in un unico contesto temporale, comprendiamo
forse perché gli “esperti”, i cultori e i praticanti in genere del diritto
delle farmacie non possano rilassarsi più di tanto, al pari evidentemente
dei titolari di farmacia e delle loro rappresentanze professionali e
sindacali.
Con le sentenze del Consiglio di Stato di questi ultimi sei o sette mesi,
infatti, avevamo raggiunto quasi la pace dei sensi, perché più o meno tutto
quel che ci premeva conoscere il CdS ce lo ha rivelato; qualcuno, come
chi scrive, aderisce sostanzialmente alle sue conclusioni, altri un po’
meno.
Il prossimo step sarebbe stato ed è certo quello, che si preannuncia
sciaguratamente ancor più imponente, dei concorsi straordinari tuttora in
pieno svolgimento.
Ma la nostra tranquillità viene ora incisa inopinatamente da questo primo
intervento della Consulta sull’art. 11 del dl Cresci Italia, del resto
atteso perché doveva essere deciso il ricorso governativo contro le due
leggi di Trento e Bolzano di cui avevamo dato anche qui notizia.
Per la verità, la nostra prima impressione – attestata colpevolmente su
quella subito affiorata nella stampa di categoria – è stata che si
trattasse di un per noi inevitabile pronto allineamento della Corte alle
posizioni del Consiglio di Stato, mentre Bruno Nicoloso e Stefano Lucidi
avevano immediatamente dato una lettura diversa e più accorta, convincendo
anche noi che la tregua è già finita.
Analizzandola, infatti, con migliore attenzione, è una sentenza
(consultabile cliccando qui) che ricalca solo in parte la posizione del
Supremo Consesso Amministrativo, che in particolare, ricordiamolo, non ha
mostrato alcuna incertezza nell’affermare e ribadire più volte che, a parte
la riduzione e l’unificazione del quorum a 3.300, l’altra vera novità
contenuta nell’art. 11 stava e sta nell’affidamento ai Comuni – le
amministrazioni più vicine ai cittadini portatori dei bisogni da soddisfare
(art. 118 Cost.) – di tutte le attribuzioni provvedimentali in materia di
organizzazione delle farmacie sul territorio.
Secondo il CdS, quindi, al Comune spetta la revisione, sia straordinaria
che ordinaria, della “pianta organica” (le virgolette sono sempre doverose,
per le ragioni che conosciamo) delle farmacie, e dunque, come il più
contiene il meno, tanto la fissazione del numero degli esercizi (dividendo
con una calcolatrice o simile quello complessivo degli abitanti per il
nuovo rapporto limite), come la loro collocazione territoriale individuata
in modo da “assicurare un’equa distribuzione ecc.”. Due momenti anche
ontologicamente inscindibili.
Invece, se non abbiamo letto male anche la seconda volta, non è affatto
così per la Corte che riesce chissà come (appiattirsi infatti in questo
modo sul dato testuale sembra davvero irragionevole e quindi non
consentito) a configurare in seno al provvedimento di revisione della
“pianta organica” una distinzione, del tutto sconosciuta alle norme vigenti
come previgenti del settore, tra la determinazione del numero delle
farmacie “spettanti a ciascun comune” [come recita il nuovo comma 2
dell’art. 2 della l. 475/68 secondo la riscrittura operata sub c) del comma
1 dell’art. 11] e la loro distribuzione e/o collocazione sul territorio.
Tanto è convinta la Corte che si tratti di due operazioni che l’art. 11
avrebbe inteso (?) ben distinguere tra loro, da assegnarle in principio –
mortificando grandiosamente non solo la fine sostanza proprio del
principio fondamentale invocato dalla Consulta ma al tempo stesso anche
l’intera storia della “pianta organica” (o dell’omologo strumento che può
averla oggi sostituita) – a due amministrazioni diverse: al Comune, cioè,
il legislatore statale avrebbe riservato in via esclusiva (qui inizierebbe
e finirebbe appunto il nuovo principio statale di riferimento) soltanto il
secondo dei due (?) momenti di cui consterebbe la revisione, quello della
distribuzione territoriale dei nuovi esercizi, e lasciando invece libere le
Regioni e le Provincie di Trento e Bolzano di attribuire diversamente, ma
in ogni caso non al Comune, il compito di svolgere il primo, quello della
divisione aritmetica tra popolazione complessiva e 3.300.
Per scelta precisa e univoca del dl. Cresci Italia, quindi, le due (?)
diverse (?) funzioni insite nel provvedimento sarebbero state distribuite
tra “due livelli di governo” pure diversi tra loro, cosicché le due leggi
di Trento e Bolzano, avendole invece assegnate a una stessa amministrazione
(la giunta provinciale), confliggerebbero anche per questo – oltre che per
non aver riservato la seconda ai Comuni, ma sono in realtà due facce della
stessa medaglia – con la disposizione di principio così straordinariamente
menomata nella ricostruzione della Consulta.
Di qui – conclude la sentenza (naturalmente la Corte dice altre cose, e
alcune certo scontate, che chiunque potrà rilevare dalla sua lettura, e che
però lasciano già presagire una decisione di rigetto delle eccezioni di
incostituzionalità dedotte dal Tar Veneto) – l’illegittimità costituzionale
dell’art. 3, comma 1, lett. b), della l.p. Trento 4/10/12 n. 21 (oltre che
dell’art. 2, comma 1, della l.p. Bolzano 11/10/12 n. 16), ma limitatamente
– ecco il problema – “alle parole «e identifica le zone in cui collocare le
nuove farmacie»” (Trento) e “alle parole «nonché le zone ove collocare le
nuove farmacie»” (Bolzano).
Quel che può comportare una decisione del genere è intuibile: non soltanto
ora saranno le giunte di Trento e Bolzano a poter/dover avviare i
procedimenti di revisione, lasciando ai Comuni lo svolgimento del solo, pur
fondamentale, ruolo di formazione delle sedi farmaceutiche di nuova
istituzione (e di qualche altra attribuzione che potrà ritenersi connessa
a quel ruolo), ma, ed è quel che più conta, rischiano di venir
miracolosamente resuscitate – anche se con questo minore ambito di
applicazione e operatività – tutte le norme regionali attributive delle
competenze in tema di “piante organiche” agli organi centrali delle
Regioni, che invece ritenevamo, e soprattutto il CdS ha sicuramente
ritenuto come ormai definitivamente caducate per contrasto con il
sopravvenuto principio fondamentale della riserva ai Comuni di ogni potestà
al riguardo.
Le Regioni, quale più quale meno, si erano ormai pressoché assuefatte allo
spossessamento di qualunque attribuzione in materia, ma ora potrebbero
essere ingolosite dall’idea di avvalersi di questi assunti della Corte
(incidentali, ma non solo) e riacciuffare per i capelli la titolarità del
procedimento di revisione (e della “prima metà” del provvedimento finale),
così dando vita in ogni caso ad un macchinoso concorso di competenze
provvedimentali e consultive sprezzante di qualsiasi esigenza di
semplificazione, celerità ed economicità del procedimento amministrativo e,
ci pare, lontano mille miglia dai disegni del dl. Cresci Italia.
E non vogliamo neppure immaginare quale strumentalizzazione potrebbe andare
in scena sul palcoscenico capitolino…
Speriamo che non sia così e che il buonsenso, se in giro ce n’è ancora un
po’, si disinteressi bellamente delle improvvide notazioni della Consulta
(che addirittura evoca a sostegno l’art. 5 della l. 362/91, che di per sé
non prova niente) e lasci le cose esattamente come stanno oggi, in attesa
magari che la Corte possa ripristinare quel po’ di certezza del diritto in
occasione proprio dell’imminente giudizio promosso dal Tar Veneto.
Quanto alla legge toscana citata all’inizio, che – con la solita
disposizione innestata nel cuore di un maxi provvedimento che parla di
tutto – sopprime con un tratto di penna invisibile ai più la tanto sofferta
“proiezione”, il suo rilievo va probabilmente ben oltre i confini
regionali, ma è anch’essa per altri versi discutibile. Ne parleremo
prossimamente.

(gustavo bacigalupo)

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