La soppressione delle 45 sedi romane: l’urgenza di provvedere

L’opportunità di fare ancora un cenno a questa vicenda (ampiamente
illustrata nella Sediva news del 09/07/2013: “Trasferire la farmacia in una
sede ‘libera’ non si può ecc…”) deriva anche dal malumore forse
comprensibile che, stando anche alle e-mail che pervengono da alcuni
partecipanti al concorso laziale, suscita in loro questa prospettiva per
nulla teorica, perché all’eliminazione – in sede di revisione ordinaria
della p.o. (la prima in applicazione dell’art. 11 del dl. Cresci Italia) –
di 45 “nuove farmacie” dovrebbe seguire immediatamente il loro “stralcio”
dal concorso regionale.

Per di più, il Consiglio di Stato – con le due sentenze n. 467 e 468 del
19/09/2013 – ha ora sgombrato qualsiasi dubbio circa l’organo comunale
competente all’adozione dei provvedimenti di revisione (sia straordinaria
che ordinaria, s’intende), individuandolo definitivamente in quello di
governo: ne abbiamo dato conto nella Sediva news del 20/09/2013 (“Consiglio
di Stato: l’organo comunale competente è la Giunta”) .

Il che, in primo luogo, rende in sostanza inevitabile l’appello da parte
di Roma Capitale avverso la sentenza del Tar Lazio n. 6615 del 13/07/04 –
che ha annullato la revisione della p.o. romana assumendo invece la
competenza consiliare – e però anche il suo accoglimento, verosimilmente
preceduto dalla sospensione della decisione del Tar.

È vero che il CdS potrebbe condividere una o più delle altre censure
proposte in primo grado al provvedimento di revisione straordinaria, ma in
tal caso si tratterebbe di un annullamento non più che parziale perché
circoscritto alle due o tre sedi farmaceutiche della cui collocazione
si sia doluto il ricorrente.

Come si vede, il risultato pratico dovrebbe comunque essere quello di un
via libera in tempi brevissimi alla prima revisione ordinaria, non più
astretta infatti al vincolo e alle pastoie di una previa “riedizione”, da
parte del Consiglio, di quella straordinaria.

Se pertanto la Giunta non abdicherà ora alle sue attribuzioni,
considerato che il termine pur ordinatorio del 31/12/2012 previsto
dall’art. 11 per il perfezionamento della prima revisione ordinaria è
ovviamente ormai scaduto da tempo, questo è un provvedimento che deve
essere adottato senza alcun indugio, ancor più se gli uffici comunali
coglieranno, come devono, tutta l’urgenza di provvedere derivante proprio
dalla macroscopicità (ne abbiamo già spiegato i motivi) del “decremento”
demografico registrato nella capitale nello spazio di dodici mesi.

Sta di fatto però che la soppressione delle 45 sedi, se pur indubbiamente
incidente nell’impianto del servizio farmaceutico romano scaturito
“documentalmente” dalla revisione straordinaria (complessive 837 farmacie
calcolate tenendo conto anche di abitanti fantasma), non reca nessuna
ingiuria all’assetto normativo del sistema e aderisce anzi perfettamente
agli stessi dettami dell’art. 11.

Il dl. Crescitalia non ha infatti sicuramente liberalizzato il settore, ma
– sia pure introducendo nuove figure di farmacie soprannumerarie in
specifiche aree espressamente indicate (porti, aeroporti, ecc…) e non
sopprimendo il criterio topografico ex art. 104 TU.San. – ha soprattutto
inteso rafforzare quello demografico modificando i precedenti rapporti-
limite 1:5000 e 1:4000 nell’unico 1:3300, ritenendo perciò
insindacabilmente questa misura come adeguata, ma al tempo stesso anche
sufficiente, al perseguimento della finalità primaria, non per caso
enunciata nel titolo dell’art. 11, del “potenziamento del servizio di
distribuzione farmaceutica”, alla quale sono certo riconducibili anche le
altre espresse nel provvedimento, e in particolare quelle di garantire “una
più capillare presenza sul territorio del servizio” stesso e di “favorire
l’accesso alla titolarità delle farmacie da parte di un più ampio numero di
aspiranti”.

Pur dunque irrobustendo in quei termini – per ampliare naturalmente la
tutela della salute dei cittadini (anche, come noto, nella loro veste di
“consumatori”) – il servizio farmaceutico territoriale, e statuendo nuove
regole per la migliore collocazione degli esercizi, la scelta forte del
legislatore è stata nondimeno quella di ribadirne le caratteristiche
strutturali di servizio programmatico e pianificato sul territorio.

Anche l’art. 11, cioè, individua nel contingentamento delle farmacie la
misura ritenuta più efficace per contemperare le esigenze pubblicistiche di
una sia pur accentuata e più capillare distribuzione dell’offerta di
medicinali con quella imprenditoriale dei titolari di farmacia a un “bacino
di utenza” adeguato, cosicché un infittimento degli esercizi oltre il
numero considerato ottimale dal sistema vorrebbe dire in principio incidere
negativamente sulle linee di bilanciamento tra i diversi interessi in gioco
prescelte anche dall’ultimo legislatore.

Il che è tanto vero che, pur intervenendo deliberatamente sugli artt. 1 e 2
della l. 475/68, l’art. 11 ha voluto a scanso di equivoci riaffermare che
“il numero delle autorizzazioni è stabilito in modo che vi sia una farmacia
ogni 3300 abitanti” (art.1) e che “ogni comune deve avere un numero di
farmacie in rapporto a quanto disposto dall’art. 1” (art.2).

Anche il nuovo parametro numerico deve perciò fatalmente operare sia verso
l’alto che verso il basso, indirizzando l’amministrazione comunale
all’incremento, o indifferentemente al decremento, del numero degli
esercizi previsti nella p.o. secondo che le rilevazioni demografiche al
31/12/2010 per la revisione straordinaria, o al 31/12/2011 (o al 31/12/2013
e così via) per quelle ordinarie, abbiano fatto o facciano emergere
incrementi o decrementi del numero complessivo degli abitanti rispetto alle
rilevazioni volta a volta precedenti.

Se cioè al centro anche di questa riforma – importante, modesta o
modestissima, secondo quel che ognuno è libero di credere (senza però mai
dimenticare l’improvvisa liberalizzazione assoluta degli orari delle
farmacie e dei prezzi dei farmaci) – c’è il parametro numerico, come non
è più dubitabile perché il Consiglio di Stato non ha lasciato margini di
incertezza al riguardo, questo va rigorosamente rispettato, in una
direzione come nell’altra.

E, del tutto coerentemente, alla soppressione delle sedi eccedenti il
parametro non può che conseguirne la soppressione anche dal concorso, e del
resto – come ha osservato il Tar Liguria (sent. 10/06/2013 n. 896) –
“sarebbe palesemente contraddittorio prevedere che l’apertura di nuove
farmacie sia subordinata al rispetto di rigorosi parametri numerici e, al
contempo, imporre che il concorso straordinario per l’assegnazione delle
sedi vacanti includa anche le sedi che non rispettano tale parametro”.

Ma c’è un però, ed è un però molto ingombrante, che è rappresentato dal
limite del c.d. possibile giuridico, perché, tornando alla capitale,
l’eliminazione dalla p.o. di 45 delle 119 “nuove farmacie” può essere
legittimamente disposta sol fino a quando quelle sedi non siano assegnate
all’esito del concorso; a quel momento, infatti, anch’esse avranno un
titolare e non c’è nessuna disposizione che contempla la revoca o la
rimozione – “per soprannumerarietà”, precedente o sopravvenuta che sia – di
un provvedimento di autorizzazione già assentito.

Potrà, è vero, entrare in funzione l’art. 380 TU.San., ma il riassorbimento
quivi previsto è notoriamente ben altra vicenda, che peraltro in una
città come Roma – non certo destinata a ripopolamenti improvvisi – godrebbe
di un margine di concreta operatività pressoché nullo, come insegnano
questi ultimi 40/50 anni di storia che pure hanno visto il rapporto limite
farmacie/abitanti scendere dapprima (1968) a 1:4000 e ora a 1:3300.

La riforma va insomma rispettata perché un vulnus, grave quanto ingiusto
anche sotto il profilo giuridico, si materializzerebbe proprio se
all’esaurimento della procedura concorsuale – per incapacità e/o accidia
burocratica o amenità del genere – Roma dovesse annoverare, come aperte e
funzionanti, tutte le 837 farmacie/sedi in questo momento previste, val la
pena ribadirlo, in un provvedimento di revisione straordinaria basato su
dati demografici lontani parecchie miglia dal vero (i falsi residenti di
cui parlavamo nella news citata all’inizio) e quindi in un numero di
esercizi straordinariamente eccedente quello conforme al nuovo criterio
demografico.

Quanto alla sorte delle 45 sedi – da sopprimere e subito dopo “stralciare”
dal concorso – le esigenze del servizio farmaceutico romano, per come sono
emerse nel provvedimento di revisione straordinaria, potranno egualmente
essere almeno in larga misura soddisfatte riproponendole, tutte o alcune,
in sedi individuate con il criterio urbanistico di cui all’art. 5 l. 362/91
e perciò istituite per decentramento di altrettante sedi (e relative
farmacie) di vecchia istituzione.

Potrebbe forse non essere semplicissimo individuare le sedi da espungere
come “nuove farmacie“ e convertire, almeno in parte, in sedi decentrande,
ma ci pare che l’iter da seguire debba essere esattamente speculare a
quello opzionato nella revisione straordinaria (più o meno discutibilmente)
per istituirne 119, e comunque le Asl e l’Ordine dei farmacisti hanno
capacità, esperienze e mezzi per esprimere con accortezza il loro parere,
accelerando così anche il provvedimento comunale.

Se però Roma Capitale, o qualsiasi altro Comune si trovi oggi a
fronteggiare una situazione come questa, tarderà oltre il lecito ad avviare
il procedimento di revisione ordinaria, è ragionevole credere che i
titolari di farmacia (che poi astrattamente sono tutti quelli del comune)
faranno sentire – legittimamente, beninteso – la loro voce, potendo, se
inascoltati, far valere le proprie ragioni anche nei confronti di
eventuali amministratori e/o funzionari renitenti.

D’altra parte, costoro non devono temere che un’eventuale loro “class
action” faccia insorgere chissà quale sentimento di reazione nella pubblica
amministrazione e/o nell’indirizzo politico, perché la soppressione di sedi
istituite per l’assunzione di dati demografici fasulli è una misura
ineludibile quanto indifferibile e non comporta di per sé alcun naufragio
dei principi riformistici, costituendone anzi puntualissima applicazione.

(gustavo bacigalupo)

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