Indennità di residenza: il fermo no del CdS al “bacino di utenza” – QUESITO

Sono titolare dell’unica farmacia del paese che conta complessivamente poco
più di 3500 abitanti, ma la popolazione della frazione dove è ubicato
l’esercizio ne ha circa 1900, mentre nell’antico borgo capoluogo sono
rimaste 300 persone.
Il mio diritto all’indennità di residenza dovrebbe essere indiscutibile,
eppure la Asl lo contesta regolarmente, nonostante, da quel che ho letto,
il diverso parere dei Tar.

L’impressione è che Lei intenda riferirsi non tanto a decisioni di Tar, ma
piuttosto all’orientamento del Consiglio di Stato che in realtà sembra
ormai perfettamente in linea con le Sue ragioni, come ribadisce l’ultima
sentenza in materia a noi nota del Supremo consesso amministrativo.
Accogliendo infatti l’appello avverso Tar Toscana n. 3773/2004, il CdS, con
decisione n. 4793 del 10 settembre 2012 (risolvendo pertanto la questione
soltanto dopo lunghi anni di attesa del titolare di farmacia interessato…),
ha riaffermato una volta di più il diritto all’indennità di residenza – con
tutto quel che di assai più rilevante consegue, in particolare, sul piano
del minore sconto praticabile al SSN (e anche della legittimazione a
partecipare ora ai concorsi straordinari) – della farmacia unica (come la
Sua) di un comune con popolazione complessiva pur superiore a 3000 abitanti
(ma, s’intende, inferiore a 5000: nel caso deciso erano 4571, nel Suo “poco
più di 3500”), e però ubicata in una località con popolazione inferiore (in
quella fattispecie si trattava del capoluogo del comune con 2015 abitanti,
nella Sua di una frazione con “circa 1900”).
Anche nella vicenda decisa dal Consiglio di Stato l’Ausl aveva negato il
diritto all’indennità tenendo conto – appunto perché farmacia unica –
dell’intera popolazione comunale, perché ritenuta quale effettivo “bacino
di utenza” dell’esercizio, una tesi perciò fatta propria dal Tar nel solco
tracciato dalla Corte di Cassazione per la prima volta con la sent. n. 2425
del 2 marzo 1995 e infine con quella delle Sez. Unite n. 488 del 20
febbraio 2008.
Aggiungiamo che in quest’ultima decisione la Suprema Corte ha tentato anche
di perfezionare i suoi assunti introducendo una distinzione, molto
macchinosa e quindi di non agevole applicazione, tra il caso in cui una
parte della popolazione del territorio sia raggruppata in insediamenti o
agglomerati diversi da quello in cui la farmacia è in esercizio, ma
anch’essi dotati di una base pur minima di strutture sociali, e il caso in
cui invece tali agglomerati autonomi non esistano, e concludendo che solo
in questa seconda ipotesi si deve tener conto – ai fini della spettanza e/o
della determinazione dell’indennità di residenza – anche della popolazione
dislocata nelle altre località del comune.
Ora, è curioso rilevare che i numerosi precedenti in materia, quasi tutti
toscani e abbastanza recenti, hanno visto il Tar non sempre d’accordo
neppure con se stesso, perché in altre occasioni le sue pronunce sono state
di segno contrario alla linea prescelta nella decisione poi annullata dalla
ricordata sentenza del CdS, e non sempre fondando la diversità di giudizio
su quel distinguo della Cassazione.
Come accennato, però, è ormai da qualche tempo unanime la risposta del
Consiglio di Stato che infatti, una volta prese le distanze
dall’orientamento della Suprema Corte, non ha più mostrato incertezze
affermando per lo più la propria giurisdizione (questione comunque
complessa ed esorbitante dai limiti di queste note) e soprattutto ribadendo
ripetutamente – la pronuncia cui ci stiamo riferendo, ripetiamo, è soltanto
l’ultima in ordine cronologico – “l’irrilevanza del bacino d’utenza
dell’esercizio farmaceutico” ai fini dell’applicazione della normativa di
riferimento (l. 221/68 e l. 40/73), perché “l’unico parametro da
utilizzare” è quello della “popolazione residente” nella località in cui la
farmacia è effettivamente ubicata, “anche al fine di evitare di far entrare
nel circolo ermeneutico il concetto di “popolazione prevista nella pianta
organica”, che l’articolo unico della citata legge n. 40/1973 ha inteso
espressamente escludere in relazione all’ipotesi in esame”.
Quindi, “per poter qualificare una farmacia come “rurale sussidiata”, va
accertata la consistenza della sola popolazione residente nel ” luogo”
abitato in cui è situato l’esercizio farmaceutico, senza che possa
prendersi in considerazione la rimanente parte della popolazione collocata
nelle altre zone abitate del comune o della frazione, pur se formalmente
ricomprese nella pianta organica della sede farmaceutica”, cosicché “una
diversa ricostruzione esegetica, supportata anche dalla giurisprudenza
civile, non può condividersi”.
Come si vede, siamo in presenza di una delle tante partite a scacchi quasi
di principio tra i due supremi giudici (e della quale abbiamo peraltro dato
conto più volte in questa Rubrica), e il contrasto non sembra qui destinato
a comporsi in tempi brevi.
Aggiungiamo anche per completezza che la questione risolta dal Consiglio di
Stato, come del resto anche nella gran parte degli altri casi decisi dalla
Cassazione o dallo stesso CdS, non riguardava la “ruralità” della farmacia,
dato che, contando il comune non più di 5000 abitanti, la sua “ruralità”
era comunque indiscussa; controverso era invece anche in quell’occasione il
diritto o meno all’indennità di residenza del titolare, e perciò la natura
o meno – con l’enorme importanza che riveste l’opzione per l’uno o l’altro
dei due corni del dilemma – di “farmacia rurale sussidiata”.
Una questione che il CdS risolve nei termini che abbiamo illustrato,
suggerendo così – in pratica anche a Lei – il percorso anche giudiziario da
intraprendere.

(gustavo bacigalupo)

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