Il rinvio alla Corte Costituzionale: che accade ora?

Sono in tanti a porsi in queste ore l’interrogativo e dunque proviamo
rapidamente a dare qualche risposta.

Intanto, l’iter dell’ordinanza del Tar Veneto, come di tutti i
provvedimenti giurisdizionali del genere, è scritto nella l. 87/53 (artt.
23 e 25): l’ordinanza viene notificata a cura del giudice a quo – oltre che
alle parti e al presidente del Consiglio o della Giunta regionale, secondo
che siano in discussione norme statali o regionali – anche ai presidenti di
Camera e Senato (ovvero del Consiglio regionale) e pubblicata in Gazzetta
Ufficiale.

La notifica mira certo a stimolare un eventuale intervento del legislatore,
prima ancora della decisione della Corte, diretto alla modifica delle
disposizioni di legge sospettate di incostituzionalità; ma, salva qualche
fattispecie assolutamente straordinaria, la notifica alle Camere di
un’ordinanza di rinvio alla Consulta non ha nei fatti alcun seguito.

È diverso invece il ruolo della pubblicazione dell’ordinanza in G.U. (cui
provvede il presidente della Corte), perché permette ai giudici, a tutti i
giudici ma naturalmente in questo caso soprattutto ai Tar e al Consiglio di
Stato, di venirne a conoscenza e quindi – ove stiano occupandosi di
fattispecie regolate e/o interessate anch’esse dalle disposizioni in attesa
di essere scrutinate e ritengano rilevante anche nei rispettivi processi la
relativa questione di costituzionalità – di valutare se sospendere o meno
anche il giudizio dinanzi a sé, con un provvedimento analogo a quello del
Tar Veneto, in attesa della pronuncia della Consulta.

Ricordando che le norme “sospette” sono il primo comma (secondo periodo)
dell’art. 2 della l. 475/68 come modificato dal disposto sub c) del comma 1
dell’art. 11 e il comma 2 dello stesso articolo, cioè le disposizioni
attributive ai Comuni di potestà provvedimentali in tema di revisione
ordinaria e revisione straordinaria (della “pianta organica”), ci si può
chiedere se per la sospensione di questi altri processi amministrativi sia
necessario che nel giudizio la questione di costituzionalità sia stata
sollevata.

La risposta è senz’altro negativa, perché il giudice – sia in primo grado
(Tar) che in sede di appello (CdS) – può in tal senso procedere anche
d’ufficio (pur se nella sostanza tutti i ricorrenti hanno proposto
l’eccezione di incostituzionalità, quantomeno per scrupolo difensivo) e si
può quindi pensare che tutto sommato la sospensione dei processi possa alla
fine rivelarsi un’evenienza non proprio sporadica.

Una sospensione è però ragionevole escluderla – oltre che nel caso in cui
il giudizio sia stato già definito con sentenza passata in giudicato
(ipotesi soprattutto teorica per la brevità del tempo intercorso) – quando
il giudice abbia avuto occasione in precedenza, perciò in altri giudizi, di
pronunciarsi negativamente sull’eccezione di incostituzionalità (come si
sono espressi negativamente, ad esempio, i Tar di Lazio, Friuli e Sardegna)
e verosimilmente anche quando, affrontandola per la prima volta, ritenga
l’eccezione non fondata preferendo pertanto non allinearsi al Tar Veneto e
decidere invece il giudizio.

Altra questione riguarda le sedi istituite ex novo dai Comuni nella
revisione straordinaria (esercitando pertanto poteri regolatori sui quali
giudicherà la Corte) e incluse per ciò stesso in un bando regionale di
concorso: ma l’eventuale sospensione del processo instaurato contro la
revisione trascinerà con sé probabilmente anche la sospensione del giudizio
che l’interessato può aver proposto anche contro il bando, assumendone in
parte qua – cioè con esclusivo riguardo alle sole “nuove farmacie”
contestate nel primo ricorso – l’illegittimità derivata dalla illegittimità
del provvedimento istitutivo.

Inoltre, e siamo ad un aspetto molto delicato, i provvedimenti comunali (ed
eventualmente quelli regionali) impugnati, a meno che il giudice non ne
abbia disposto su istanza di parte la sospensione dell’efficacia,
continuano a spiegare i loro effetti anche se il processo viene sospeso
per simpatia con il Tar Veneto; nelle more del giudizio costituzionale,
quindi, le farmacie messe in discussione potrebbero essere assegnate per
concorso pregiudicando così gli interessi del ricorrente, che perciò sarà
opportuno produca o reiteri senza indugio (al Tar e/o al CdS) l’istanza di
sospensione del provvedimento comunale (e di quello regionale), che del
resto il giudice potrebbe anche accogliere.

E poi, da ultimo, si possono ritenere fondate le eccezioni di
incostituzionalità di quelle disposizioni? E cosa comporterebbe la loro
caduta?

Alla prima domanda è certamente difficile rispondere, ma qui tenderemmo a
considerare poco probabile che il giudizio costituzionale possa sfociare in
una sentenza c.d. interpretativa oppure di accoglimento parziale, sembrando
invece – ancor più che in altre circostanze congeneri – che la decisione
possa essere soltanto di pieno accoglimento o di rigetto delle eccezioni
proposte.

Quindi, le norme dovrebbero essere ritenute:

a) incostituzionali, dato che – sia o non sia il Comune titolare di una o
più farmacie – non è in ogni caso garantita l’imparzialità dell’esercizio
del potere regolatorio (non dimentichiamo infatti che se il Comune non è
già titolare di farmacia, può diventarlo anche oggi con l’assunzione di
farmacie soprannumerarie – negli aeroporti, porti, ecc. – e domani o
dopodomani con l’esercizio del diritto di prelazione anche su quelle
istituite a seguito delle revisioni ordinarie), imparzialità che diventa
addirittura conflitto d’interessi in presenza di esercizi comunali;

b) ovvero, non incostituzionali, perché, in particolare, i “parametri” così
rigorosi (quorum, distanza minima, “equa distribuzione…”, ecc.) che
regolano l’esercizio del potere comunale, unitamente alla partecipazione
obbligatoria ai procedimenti di Asl e Ordini dei farmacisti, ne
impediscono ragionevolmente un uso distorto, talché, se nondimeno c’è
deviazione dallo schema legale del provvedimento, le ragioni di chi ne
lamenti l’illegittimità (il classico eccesso di potere per sviamento)
potranno sempre essere fatte valere dinanzi al giudice amministrativo.

Personalmente, non ci sorprenderemmo se fosse proprio quest’ultimo, cioè di
rigetto, l’assunto finale della Corte, ma con la Consulta – che d’altra
parte questa volta non potrebbe “temere” le conseguenze di una sentenza di
pieno accoglimento (perché non sono in ballo interessi giganteschi né sul
piano meramente politico né su quello delle entrate erariali) – è difficile
per tutti fare previsioni.

Quali siano infine tali conseguenze è presto detto: espunte dall’art. 11 le
disposizioni giudicate incostituzionali, riprenderebbe a funzionare
immediatamente il sistema delle competenze fissato da quelle previgenti,
cosicché i provvedimenti di revisione tornerebbero ad essere di pertinenza
delle Regioni (e delle Province di Trento e Bolzano), mentre quelli
contemplati in altre disposizioni statali e/o regionali – se si ritiene,
come a noi pare, che l’art. 11 abbia implicitamente trasferito ai Comuni
anche altre attribuzioni oltre a quelle riguardanti la fatidica pianta
organica – torneranno di spettanza dell’amministrazione precedentemente
competente.

Ma se pure (nel quadro delle previsioni dell’art. 118 Cost.) quello
comunale non si rivelasse – secondo il giudice costituzionale – il livello
di competenza adeguato all’esercizio del potere di “zonizzazione” delle
farmacie, una tale eventualità non dovrebbe di per sé sconvolgere più di
tanto sul piano dei principi, perché la Riforma Monti sopravviverebbe per
la sua gran parte anche all’eliminazione delle due norme portate all’esame
della Corte.

Quali, tuttavia, potrebbero essere – sotto altri aspetti facilmente
identificabili – gli echi ulteriori di vicende del genere è arduo
configurarlo.
(gustavo bacigalupo)

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