Gli “sconti” sul farmaco nel dl. Monti – QUESITO

Sembra che le farmacie possano già oggi praticare tutti gli sconti che
vogliono su qualsiasi medicinale della fascia C; ma se le condizioni di
acquisto restano per noi quelle attuali, non rischia di nascere,
soprattutto nei grandi centri, una guerra tra poveri?

Riprendiamo dunque dal punto in cui ci siamo lasciati, e del resto l’art.
32 del decreto “SalvaItalia” – non poteva essere altrimenti – ha suscitato
parecchi interrogativi, come peraltro l’intero provvedimento, sul quale in
ogni caso ci soffermeremo con adeguati approfondimenti nei prossimi giorni.
Abbiamo scelto oggi, tra le altre, questa e-mail, perché pone un problema
della massima attualità, dato che il decreto, convertito con l. 22/12/2011
n. 214, è entrato in vigore il 28 dicembre u.s. ed alcuni di quegli
interrogativi sull’art. 32 (come quello posto nel quesito) impongono
risposte immediate.
Come si ricorderà, nel suo testo originario l’art. 32 – mentre estendeva
(comma 1) agli “esercizi commerciali di cui ecc…” l’intera fascia C, e
quindi anche tutti i farmaci con ricetta (a parte stupefacenti e “non
ripetibili”) che vi sono contemplati – concedeva al tempo stesso alle
farmacie e alle parafarmacie (comma 4) la “facoltà” di “praticare
liberamente sconti sui prezzi al pubblico su tutti i prodotti venduti,
purché ecc…”.
Sulla reale portata di questa seconda novità, di grande rottura (non meno
della prima) dell’assetto vigente, non potevano sorgere dubbi: si trattava
certamente della “liberalizzazione” – sulla scia, anzi a braccetto con
quella sancita in misura così ampia per la dispensazione dei medicinali di
fascia C – anche del prezzo al pubblico (al di là, come vedremo, del
termine “sconti”) di “tutti i prodotti venduti” dalle farmacie e dalle
parafarmacie, e perciò sia di tutti i farmaci comuni ai due comparti di
vendita (gli otc e i sop cui ora si aggiungevano anche quelli di fascia C),
e però anche di tutti i medicinali di esclusiva pertinenza della farmacia,
compresi pertanto gli stupefacenti, i magistrali, i farmaci di fascia A, e
così via.
Ci trovavamo di fronte, insomma, all’introduzione di un micro sistema
impiantato all’interno del sistema generale di dispensazione del farmaco
(ma ad esso non propriamente omologabile) contenente una duplice
“liberalizzazione”, l’una diretta ad ampliare sul territorio l’offerta di
buona parte dei medicinali non a carico del SSN, l’altra a innescare –
spingendo sulla famosa “concorrenza” (con il fine ulteriore, quindi, di
permettere al consumatore il risparmio ipotetico di qualche centesimo di
euro anche su questo pur delicatissimo versante) – una “battaglia sui
prezzi”, che, tuttavia, anche per la fascia C (dopo sop e otc) avrebbe
interessato farmacie e parafarmacie in equiordinazione tra loro, ma che per
tutti gli altri farmaci sarebbe stata invece evidentemente circoscritta
alle sole farmacie.
Si trattava però, in ultima analisi, di una scelta, pur violenta e non
affatto condivisibile, sostanzialmente coerente di un legislatore
dell’emergenza come questo, perché, con il venir meno della riserva alla
farmacia del farmaco “etico” e l’innesto contemporaneo di una deroga
importante al principio – radicato nella storia – dell’immodificabilità del
suo prezzo di vendita, avrebbe avuto qualche fondamento persino la
“liberalizzazione” del prezzo di tutti gli altri medicinali.
Ma, fortunatamente, in sede di conversione in legge (l. 22/12/2011 n. 214,
entrata in vigore il 28 dicembre u.s.) l’art. 32 ha assunto le più
ragionevoli sembianze che conosciamo, in particolare con l’aggiunta (comma
1) ai farmaci già riservati alla farmacia dal vecchio testo anche di quelli
“del sistema endocrino” e di quelli “somministrabili per via parenterale”,
e con il rinvio (comma 1bis) a un provvedimento di Min. Salute e Aifa
dell’individuazione degli altri medicinali “per i quali permane l’obbligo
di ricetta medica e dei quali non è consentita la vendita” nelle
parafarmacie.
Quanto agli “sconti”, il nuovo comma 4 dispone che la “facoltà” di farmacie
e parafarmacie di applicarli (“purché – viene anche qui ribadito – gli
sconti siano esposti ecc.”) riguarda soltanto i “medicinali di cui ai commi
1 e 1bis”; ma, se pure è sicuro che ne sono questa volta esclusi, ad
esempio, tutti quelli di fascia A, sulla migliore delimitazione
dell’ambito di operatività di questa “facoltà” qualche dubbio può essere
lecito.
L’interpretazione della norma (certo frettolosa nella formulazione e
quindi, non foss’altro che per questo, molto meno chiara e univoca di
quella precedente) che ha trovato subito consensi quasi plebiscitari è nel
senso che gli “sconti” sono “liberamente” praticabili dalle farmacie
sull’intera fascia C, e dunque tanto sui farmaci che (“per differenza”)
risulteranno vendibili (quando sarà) anche dalle parafarmacie, come su
tutti quelli esclusi – sin d’ora dal comma 1 e, successivamente, da Min.
Sal. e Aifa – da qualsiasi “délistage” (termine che richiamiamo per
comodità, ma che ormai andrebbe correttamente utilizzato soltanto in
un’accezione rovesciata).
Ne deriverebbe anche che le farmacie sarebbero facoltizzate – sin dallo
scorso 28 dicembre – a ridurre il prezzo di vendita indicato dal titolare
dell’A.I.C. per tutti i farmaci oggi inclusi nella fascia C, mentre
naturalmente le parafarmacie dovrebbero comunque attendere la pubblicazione
del provvedimento ministeriale (“esperita la procedura di cui al comma
1bis”, precisa il comma 1) e quindi perlomeno quei 120 gg. (e senza entrare
ora nel merito dell’eventuale controllo preventivo, se sarà previsto, in
ordine al possesso da parte loro dei “requisiti strutturali, ecc.” che
saranno “fissati” con altro provvedimento ministeriale entro il termine,
pur se semplicemente ordinatorio come l’altro, di 60 gg. dal 28/12/2011).
Questa interpretazione è indubbiamente molto aderente al dettato della
norma, che richiama infatti testualmente anche il comma 1bis, dove i soli
“medicinali” di cui si parla sono quelli che sopravviveranno come “etici”
all’esito dell’individuazione dell’Aifa; e però, è forse troppo aderente,
perché, come si è visto, trascina con sé il rischio assai concreto che nel
pentolone dei farmaci “scontabili” finiscano per ricadere anche tutti
quelli riservati – senza se e senza ma – alle farmacie dal comma 1
(stupefacenti, ecc.), quando invece la loro menzione nel comma 1 potrebbe
tendere soltanto alla loro esclusione, operata “a monte”, dall’ampliamento
dell’area di vendita al pubblico concesso alle parafarmacie.
Ma allo stesso modo il richiamo del comma 4 anche al comma 1bis, oltre che
al comma 1, potrebbe essere inteso, non già come espressione della volontà
del legislatore di estendere la facoltà di praticare “sconti” – in tal caso
riservata ovviamente alle farmacie – anche ai medicinali “per i quali
permane l’obbligo di ricetta medica”, ma più semplicemente come un
accorgimento esplicativo, infelice finché si vuole (è noto, del resto, il
clima in cui è stato riscritto l’intero art. 32), per limitare quella
“facoltà” ai farmaci diversi da quelli individuati dal provvedimento
ministeriale e dunque ai medicinali fascia C “delistati”.
È vero che, come si suol dire da un migliaio d’anni, “in claris non fit
interpretatio”, ma un’attività interpretativa è nondimeno sempre
necessaria, tanto più quando, come in questo caso, dal mero significato
letterale della norma – prima facie forse chiaro – possa derivare un quadro
di scelte, presupposte da quel significato, incoerenti e disallineate tra
loro.
Sappiamo bene, infatti, che l’art. 32 – dopo la conversione in legge – si
limita ora in realtà a prevedere uno sfoltimento, che avrà la consistenza
che avrà, dei farmaci “etici” della fascia C; si infittirà allora il numero
dei sop e anche per questi nuovi sop (permangano o meno nella fascia, non
fa differenza) cadrà quindi fatalmente qualsiasi prezzo (in senso lato)
“amministrato” e qualunque prezzo massimo di vendita (e/o di riferimento);
il produttore sarà pertanto libero di variarlo a proprio piacimento e si
muoveranno liberamente anche le farmacie e le parafarmacie (a quel momento,
inoltre, avrà molto meno senso parlare di “sconti” ….), con infinita
goduria del “mercato” e dell’Antitrust (quella italiana, s’intende, perché
la Ue, almeno in questo settore, lascia più o meno fare ai Paesi membri).
Le cose non stanno invece forse così per gli “etici” (anche) di fascia C,
quelli direttamente assunti come tali nel comma 1 dell’art. 32 e quelli che
individueranno Min. Salute e Aifa, perché alla riaffermazione della riserva
alla farmacia della spedizione delle relative prescrizioni mediche può
verosimilmente essere sottesa anche la riaffermazione – per quei farmaci –
del prezzo fisso, senza contare che, diversamente, sarebbe difficile
impedire in prosieguo l’allargamento della macchia d’olio a tutti gli altri
“etici”, compresi quelli di fascia A. Tutte conseguenze, per tacer di
altre, che non sembrano granchè compatibili con le scelte del nuovo art.
32, molto più ordinate alle linee guida anche recenti del settore.
A noi sembra perciò plausibile anche un’altra interpretazione del comma 4
(che abbiamo adottato nel primo commento al nuovo testo: v. Sediva news del
15/12/2011), ed è quella che per l’appunto circoscrive gli “sconti” ai soli
medicinali della fascia C che, alla fine dell’iter descritto nell’art. 32,
risulteranno comuni a farmacie e parafarmacie, i farmaci cioè “delistati”,
senza alcuna incursione – quantomeno in principio – nella sfera
dell’“etico”, nel solco dunque tracciato dal decreto Bersani (e prima
ancora, in parte, da quello Storace), che aveva “liberalizzato” soltanto il
prezzo di sop e otc, cioè proprio dei soli farmaci (già allora) “non
etici”.
Certo, è una lettura che forse susciterà qualche perplessità sul piano
dell’ortodossia ermeneutica (verseremmo comunque in uno dei casi, pur non
frequentissimi, in cui la norma – per un refuso o altro del legislatore –
ha detto più di quel che intendeva dire), ma in questa fase tanto sofferta
di ripensamenti (?) di ogni cosa è necessario procedere per gradi e con
grande prudenza, e questa diversa lettura del comma 4 dell’art. 32,
sottraendo perlomeno i farmaci soggetti a prescrizione medica (quelli che
resteranno tali, evidentemente) a qualunque deriva concorrenziale sui
prezzi, servirà anche probabilmente a non scompaginare più di tanto il
servizio farmaceutico nel suo complesso (né la vita delle farmacie, come
giustamente paventa il quesito), permettendo nel frattempo una revisione
più serena ed equilibrata dell’intero sistema.
Sarebbe in ogni caso auspicabile che, almeno nei fatti e nei comportamenti,
fosse proprio questa l’interpretazione prescelta, attendendo – piuttosto
che optare per quella contraria ed avviare immediatamente una “politica dei
prezzi” anche, magari, su stupefacenti, farmaci “non ripetibili”, ecc., o
comunque sugli “etici” in generale – che la matassa si dipani un po’
meglio, anche perché non crediamo che l’Antitrust attenda al varco le
farmacie per vederle affrontarsi l’un l’altra sul terreno degli “sconti”…
(gustavo bacigalupo)