Il riassorbimento nella p.o. delle farmacie rurali: un lampo dal CGARS –
QUESITO

Vorrei conoscere il vostro pensiero sulla sentenza n. 281/2011 del CGARS,
che, rispetto alla sentenza del Consiglio di Stato n. 2717/2006, ha
adottato una diversa lettura della norma sul “riassorbimento” delle
farmacie già aperte con il criterio della “distanza” prima dell’entrata in
vigore della L. 362/91.

Il Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Regione Siciliana esercita
in Sicilia le funzioni giurisdizionali e consultive del Consiglio di Stato,
ed è anzi (prescindendo da alcune particolarità) un’autentica Sezione
(ulteriore) del CdS, ed è quindi pienamente, per così dire, “legittimato”
a discostarsi – ove naturalmente non ne ravvisi il fondamento – dalle tesi
di altre Sezioni.
Ma qui il CGARS non ha osato tanto, perché, pur mostrando di non
condividere granché – quanto all’ambito applicativo del secondo comma
dell’art. 2 della l. 362/91 – l’improbabile “distinguo” tra criterio
topografico e criterio della distanza (introdotto dal CdS proprio con la
sentenza n. 2717/2006 della V Sez.), e di non credere quindi più di tanto
che, per effetto di quella disposizione, siano riassorbibili nella p.o.
soltanto le farmacie urbane, finisce per accomodarsi tranquillamente – dal
lato, sia pure, della mera affermazione di principio – sull’inopinata
interpretazione della V Sezione, anche se subito dopo, con un non meno
fantasioso escamotage, sembra aprire più di una breccia a scelte
provvedimentali di segno opposto.
“Va certo riconosciuto – chiarisce infatti preliminarmente la sentenza del
giudice “siciliano” n. 281 del 30/3/2011 – che secondo la più recente
giurisprudenza il riassorbimento necessario previsto per le farmacie
istituite in base al solo criterio della distanza non si applica alle
farmacie rurali, essendo le stesse ontologicamente destinate (secondo il
criterio c.d. topografico) a far fronte a particolari esigenze
dell’assistenza farmaceutica locale che appunto prescindono in certa misura
dall’ordinario criterio demografico.”
Quindi, come si vede, il CGARS, tenta di corroborare l’enunciato di fondo
del CdS con un argomento proposto per la prima volta dal giudice
amministrativo (“…essendo le stesse ontologicamente destinate…”), che, pur
suggestivo e di buona volontà (perché, se non altro, azzarda una qualche
spiegazione…), pare tuttavia anch’esso privo di un vero sostegno logico
e/o sistematico (infatti, lo stretto collegamento anche su questi piani tra
il secondo e il primo comma dell’art. 2 della l. 362/91 è indiscutibile),
come del resto, prima ancora, è apodittica e basata sul nulla (come
crediamo di aver ampiamente illustrato nella Sediva news del 23-24
settembre 2010) una qualunque seria distinzione tra criterio topografico e
criterio della distanza e perciò, ai fini del loro “riassorbimento” nella
p.o. , tra sedi/farmacie urbane e sedi/farmacie rurali.
Come accennato, però, la decisione del CGARS (che poi respinge l’appello
contro una decisione del Tar Sicilia di rigetto del ricorso introduttivo
proposto contro un provvedimento di revisione della p.o. che aveva
“riassorbito” una sede rurale originariamente istituita in soprannumero)
sottrae immediatamente rigore e vigore al principio appena ribadito,
scovando nel sistema in generale, e ancor più nel tessuto delle stesse
disposizioni siciliane di settore (quelle sul presidio farmaceutico
d’emergenza), un robusto potere discrezionale dell’amministrazione di
derogarvi e dunque di disporre il riassorbimento anche di sedi/farmacie
rurali (“non rinvenendosi nelle disposizioni sopra citate alcuna
preclusione in tal senso”, precisa “tout court” la sentenza) quando, in
particolare, un tale rimedio “sia discrezionalmente reputato confacente
ad un migliore andamento del servizio farmaceutico e rispettoso delle
primarie esigenze dell’utenza”.
Il Consiglio di Giustizia, in ultima analisi, riafferma bensì il principio,
ma poi – rendendosi forse conto della sua scarsa consistenza – ne consente
disinvoltamente ampie deroghe che sono invece del tutto sconosciute ai
ferrei e lapidari precedenti del Consiglio di Stato, ma francamente anche
poco o niente ricavabili dal disposto combinato del primo e secondo comma
dell’art. 2 (e neppure, a ben guardare, dalle due l.r. Sicilia n. 4/03 e n.
24/04).
Questo “lampo” nella notte del CGARS, comunque, può di per sé farci sperare
di non essere lontanissimi da un ripensamento del giudice amministrativo,
del cui incomprensibile assunto, peraltro, non sono probabilmente convinte
neppure le Regioni, che mostrano invero, perlomeno nei fatti, di essere
propense a negare quel “distinguo” e quindi disponibili – ricorrendone
l’indefettibile presupposto demografico dello scavalcamento del tetto di
12.500 abitanti – a riassorbire nella p.o. eventuali farmacie
soprannumerarie, sia rurali che urbane.
E’ andata recentemente proprio in questa direzione, ad esempio, la Regione
Lazio, che (su istanza del titolare della farmacia del capoluogo di un
comune) ha rigettato, “ in quanto non conforme alla normativa vigente”,
la richiesta di quel comune di “istituzione della quarta sede
farmaceutica con il criterio demografico”, affermando espressamente che,
“essendo stata superata la soglia dei 12500 abitanti, la terza sede
farmaceutica”, istituita a suo tempo con il criterio topografico e quindi
rurale, deve per l’appunto essere ora “ riassorbita nel criterio
demografico”. Un ragionamento semplice ma univoco e che naturalmente non
fa una grinza.
Certo, la strada può essere forse ancora lunga, ma prima o poi di quella
tesi va fatta giustizia, e chissà che una soluzione in tal senso non possa
essere magari rinvenuta – specie se qualcuno si farà carico di renderne
edotto il ns. “legislatore” – nella (prossima?) legge di riordino del
settore.
(gustavo bacigalupo)