“Sentori” europei di liberalizzazione per le farmacie?

L’articolo pubblicato a pag. 25 del numero odierno (di ieri, per chi legge)
di “Italia Oggi”, intitolato “Liberalizzazione per le farmacie” (e
sottotitolato “Cozzano con le norme UE i parametri legati agli abitanti”),
riporta le conclusioni rassegnate alla Corte europea di Giustizia
dall’avvocato generale M.Poiares Maduro nella causa promossa a seguito di
un’ordinanza di rinvio pregiudiziale del Tribunale Superiore della Comunità
autonoma delle Asturie (che in questo Principato ha sostanzialmente il
rango della nostra Cassazione).

Quel titolo e quel sottotitolo di giornale sono certo un po’ inquietanti,
specie per chi crede nella persistente bontà del nostro sistema farmacia,
ma pensiamo che le conseguenze sulla normazione italiana di una decisione
della Corte eventualmente adesiva – e perlopiù sinora è stato così – delle
tesi dell’avvocato generale non siano affatto scontate (peraltro, come
spesso è dato vedere, anche qui l’autore dell’articolo finisce
correttamente per alleggerire nel testo, sotto alcuni aspetti, il peso di
titolo e sottotitolo).

Ricordiamo che in questo giudizio europeo si sta discutendo esattamente del
contrasto con l’art. 43 del Trattato UE (che ben conosciamo, perché
sancisce il diritto del cittadino comunitario alla famosa “libertà di
stabilimento”) delle norme del Principato secondo cui il numero delle
farmacie è stabilito in modo che vi sia una farmacia ogni 2800 (invece dei
nostri 4.000 o 5.000) abitanti, la loro assegnazione è rimessa a
particolari selezioni concorsuali e la distanza tra un esercizio e l’altro
non può essere inferiore a 250 (contro i nostri 200 o 3.000) metri.

Ora, quel contrasto indubbiamente c’è, come del resto confligge con l’art.
43 anche la riserva delle farmacie ai farmacisti (però giudicata dalla
Corte come a tutti è noto); senonché, come testualmente ricorda anche
Poiares Maduro, il diritto comunitario “non incide sulla competenza degli
Stati membri ad impostare i loro sistemi sanitari e di previdenza sociale”,
e anche ad adottare “norme destinate all’organizzazione di farmacie”, e
perciò la questione – come è stato anche nell’altra circostanza – diventa
quella di verificare se tali restrizioni alla libertà di stabilimento siano
o meno giustificate.

Ebbene, ad avviso dell’avvocato generale, questi provvedimenti – al pari
degli altri congeneri – possono ritenersi giustificati soltanto se
soddisfano (secondo la complessa ricostruzione che egli propone della
vicenda) i seguenti quattro “requisiti”: 1) “applicazione non
discriminatoria”; 2) “giustificazione per motivi imperativi di interesse
pubblico”; 3) “idoneità a garantire il conseguimento dello scopo
perseguito”; 4) “limitazione a quanto necessario per il raggiungimento di
questo”.

Il documento passa dunque in rassegna le disposizioni delle Asturie (che,
pur se non lontane da altre norme spagnole, sono tuttavia specifiche di
questa Regione, che gode infatti di una grande autonomia anche legislativa)
scrutinandole puntualmente alla luce, appunto, di quei quattro “requisiti”,
e concludendo infine, in ordine ad alcune di esse (quorum e concorso, in
pratica), con un giudizio di contrasto non giustificato con l’art. 43 e,
quanto alla distanza, esprimendo il più tenue avviso di rimettere allo
stesso giudice asturiano ogni valutazione al riguardo, e però con la ferma
raccomandazione di tener anche conto “del livello di interferenza con il
diritto di stabilimento, della natura dell’interesse pubblico invocato
nonché – considerata la quantità e la distribuzione delle farmacie nelle
Asturie e la distribuzione e la densità della popolazione – del livello di
copertura universale che potrebbe essere raggiunto con sistemi meno
restrittivi” (che è come dire ai giudici della Regione: “vedete voi, per
quest’ultimo profilo di censura , se le norme delle Asturie rispettano
quei requisiti…”).

In ogni caso, il testo integrale della memoria di Poiares Maduro (il cui
incipit, riprendendo versi di Shakespeare e chiamando in causa Romeo e
Giulietta, è sicuramente un po’ tranchant ma anche arguto e divertente, se
la questione non fosse comunque seria…) è “scaricabile” – quel che
ovviamente abbiamo fatto anche noi – dal sito www.curia.europa.eu,
selezionando “IT”, inserendo poi come “N. di causa” il C-570/07 e/o il C-
571/07 e “cliccando” infine in corrispondenza di “Conclusioni”.

Chiunque potrà quindi leggerla e formarsi un proprio convincimento su quel
che potremmo o dovremmo attenderci dal giudice lussemburghese (sempreché,
come detto, la Corte si appropri integralmente delle conclusioni di Poiares
Maduro) quando verranno in discussione le cause attualmente pendenti –
tutte conseguenti anch’esse a domande pregiudiziali dei nostri giudici
amministrativi – in ordine alla legislazione italiana, e che riguardano:
a) il contingentamento delle farmacie derivante, in particolare, dall’art.
104 TU (questione rinviata alla Corte, qualcuno lo rammenterà, dal
Consiglio di Stato con un’ordinanza un po’ sconnessa e talora
incomprensibile, come abbiamo illustrato nella Sediva News dell’8/5/2008;
domanda poi sostanzialmente riproposta quest’anno anche dal Tar Campania):
quel contingentamento contrasterebbe soprattutto con gli artt. 152 e 153
del Trattato UE (sulla protezione della salute del cittadino consumatore);
b) il divieto, imposto dalle norme laziali (ma anche dalle altre leggi
regionali), di apertura delle farmacie nei turni di chiusura per ferie
estive (questione rimessa evidentemente dal Tar Lazio, ma con un
provvedimento questa volta niente affatto disarticolato, e di cui si è già
parlato ampiamente nella Sediva News del 26/11/2008): oltre che con gli
artt. 152 e 153, il divieto confliggerebbe anche con le norme CE sulla
tutela della libera concorrenza tra le imprese, e quindi sia tra le
farmacie che tra farmacie e parafarmacie;
c) l’obbligo di rispettare la distanza minima di 200 mt in caso di
trasferimento della farmacia da un locale all’altro nell’ambito della sede
(qui la richiesta – formulata in termini non particolarmente brillanti – di
una decisione pregiudiziale è del Tar Piemonte, ed è del giugno scorso):
anche la previsione di tale obbligo di distanza violerebbe gli artt. 152 e
153, ma anche l’art. 43 CE.

Tra queste, la causa che può far più trepidare i sostenitori dell’attuale
assetto nazionale è la prima, sia perché la più vicina ad essere giudicata,
ma anche perché la sua discussione è stata rinviata appunto in attesa della
decisione della Corte sulla legge delle Asturie, come se il suo esito fosse
fatalmente destinato ad incidere altresì – e nella stessa direzione – sul
nostro sistema di contingentamento delle farmacie.

Ben diversamente, lo abbiamo accennato all’inizio, a noi pare che – pur
volendo considerare ormai segnato il destino europeo delle norme spagnole –
un giudizio negativo del giudice europeo anche sulle disposizioni italiane
sia tutt’altro che già scritto.

Infatti, proprio seguendo anche le tesi – per la verità non sempre esposte
con la massima chiarezza – di Poiares Maduro (per larga parte comunque
diverse da quelle del suo collega Bot, ma l’esame di quest’ultimo
riguardava il ben altro, e circoscritto, problema della proprietà della
farmacia), si può ragionevolmente credere che, rispetto a tutti e quattro i
“requisiti” indicati nella memoria, le nostre restrizioni possano invece
rivelarsi sufficientemente giustificate sia con riguardo all’art. 43 (su
cui soltanto si incentra l’attenzione di Poiares Maduro), ma anche in
ordine agli artt. 152 e 153 (sospettati di violazione, come si è visto, da
tutte le domande pregiudiziali dei nostri giudici), ai quali pure, si badi
bene, la ricostruzione di Poiares Maduro può attagliarsi perfettamente.

Scorrendo, invero, con la giusta attenzione quel che egli dice in
particolare sui “requisiti” sopra contrassegnati con 1), 2) e 3), possiamo
forse rilevare senza eccedere nell’ottimismo che il sistema italiano: a)
non tollera applicazioni discriminatorie (al contrario, ad esempio, di
alcune norme dell’Asturia che favoriscono dichiaratamente i farmacisti del
Principato); b) sembra perseguire non contestabili “motivi imperativi di
interesse pubblico”, tanto dal punto di vista della tutela della salute
pubblica che da quello dell’economia generale; c) può infine apparire
“idoneo”, per l’ampia ed equilibrata distribuzione geografica delle
farmacie che vi è prevista, a “garantire il conseguimento dello scopo
perseguito” (d’altronde la maggiore qualità del nostro servizio
farmaceutico sta probabilmente nell’elevata sua capillarità, che però è
assicurata proprio da quel contingentamento degli esercizi che le Asturie,
come l’Italia e altri Stati membri, hanno scelto quale strumento cardine
dei rispettivi sistemi sanitari).

E se è vero che “ogni Stato membro gode di discrezionalità nell’organizzare
il proprio sistema di protezione della salute pubblica” e ancor più che “la
Corte è tenuta a rispettare la scelta dello Stato membro”, non crediamo,
come detto poco fa, che dalla possibile condanna della legge spagnola
debbano necessariamente trarsi auspici funerei anche per il nostro sistema
farmacia.

È anzi lecito confidare – guardando sempre anche alle argomentazioni
sviluppate nella memoria di Poiares Maduro – che la Corte finisca per
“rispettare” ancora una volta (specie dopo la sentenza del 19/5/09 sulla
proprietà della farmacia, che, pur non essendo certo esportabile tout court
– ci preme sottolinearlo ulteriormente – nelle cause oggi da decidere, può
costituire indubbiamente un importante precedente) le “scelte” del
legislatore italiano se non altro nei giudizi di maggior rilievo che ci
coinvolgono, “assolvendo” perciò quantomeno i capisaldi del nostro
ordinamento farmaceutico – contingentamento e distanza – in questo momento
indiziati di contrarietà a norme comunitarie (personalmente avremmo invece
qualche dubbio in più sulla questione rimessa dal Tar Lazio).

Ma se un’autentica “liberalizzazione per le farmacie” (come sbrigativamente
titolava “Italia Oggi”) nel nostro Paese appare per ora lontana, la partita
è tuttavia in gran parte ancora da giocare, e non potrà comunque ritenersi
conclusa neppure dopo che queste cause saranno state decise, perché altre
probabilmente ne seguiranno (i giudici nazionali, del resto, sembrano
pervasi da un grandissimo spirito europeistico…, e poi c’è sempre la
Commissione Europea che può dire la sua quando meno te l’aspetti); chissà,
però, che le continue riflessioni cui costringe tutta questa solerzia non
si rivelino, alla fine di tutto, molto utili per un miglior ripensamento, e
quindi “riordino”, dell’intero settore.

(g.bacigalupo)

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